摘  要：文章通過整理澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的管理框架，以及系統(tǒng)分析澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的特點(diǎn)和保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出澳大利亞對國際保護(hù)區(qū)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)，以指導(dǎo)中國的保護(hù)區(qū)體系建設(shè)。
關(guān)鍵詞：澳大利亞；保護(hù)區(qū)；管理框架；管理經(jīng)驗(yàn)

　　自然資源保護(hù)觀念始于19 世紀(jì)，1872 年美國聯(lián)邦政府通過黃石法案成立世界上第一座國家公園??黃石公園，代表現(xiàn)代保護(hù)區(qū)運(yùn)動(dòng)的發(fā)軔。經(jīng)過100 多年的發(fā)展，各種形式的保護(hù)區(qū)國家公園、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化遺跡等，不僅提供人類賴以生存的自然產(chǎn)品和服務(wù)，而且具有極大的科學(xué)、教育、文化、娛樂和精神價(jià)值[1]。目前世界上有超過十萬個(gè)保護(hù)區(qū)，覆蓋接近12%左右的地球表面[2]。

　　澳大利亞由于其特殊的地理位置和歷史原因，是世界生物多樣性最豐富的國家之一。作為《生物多樣性公約》的簽約國，積極參與生物多樣性保護(hù)的實(shí)踐，在保護(hù)區(qū)的建立和管理上歷史悠久，在世界自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)過程當(dāng)中具有舉足輕重的龍頭作用，對世界各地的保護(hù)區(qū)建立和管理產(chǎn)生了巨大的影響[3]。那么澳大利亞保護(hù)區(qū)體系到底是一個(gè)什么樣的體系？它能取得這么好的成效，又是什么原因呢？中國又能從澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中借鑒到什么呢？帶著這些疑問，提出了本課題的研究。

1　澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的管理框架

1.1　澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的建立

　　十九世紀(jì)后半葉，澳大利亞的保護(hù)區(qū)運(yùn)動(dòng)就逐漸展開。1866年，新南威爾士的杰羅蘭洞穴（Jenolan Caves）宣布作為一個(gè)水源保護(hù)區(qū)，這是澳大利亞第一個(gè)真正意義的自然保護(hù)區(qū)。1879年政府在悉尼宣布了澳大利亞的第一個(gè)也是世界第二個(gè)國家公園皇家國家公園[4]。這種跟隨西方荒野地模式建立的國家公園在澳大利亞逐漸盛行，主要用于公眾休閑和游憩。最近幾十年，這些觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，澳大利亞保護(hù)區(qū)開始更多的關(guān)注環(huán)境保護(hù)和生物多樣性的保護(hù)。

　　1996年，聯(lián)邦政府聯(lián)合各州、領(lǐng)地政府，在自然遺產(chǎn)基金資助下，開始執(zhí)行國家保護(hù)區(qū)體系計(jì)劃，最終要建立一個(gè)全面的、合適的和有代表性的國家保護(hù)區(qū)體系。根據(jù)澳大利亞保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫提供的資料顯示，2004年澳大利亞的陸地保護(hù)區(qū)(圖1)面積占國土面積的10.52％[5]。

1.2 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系管理機(jī)構(gòu)

　　根據(jù)澳大利亞聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦政府對各州、領(lǐng)地土地并無直接管轄權(quán)，只負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)管理。對外代表國家保護(hù)區(qū)體系，對澳大利亞的領(lǐng)海、六個(gè)海外領(lǐng)地以及位于新南威爾士州的杰維斯灣（Jervis Bay）領(lǐng)地?fù)碛兄苯庸茌牂?quán)，并參與諾福克島（Norfolk Island）、首領(lǐng)地（Australia Capital Territory）和北領(lǐng)地(Northern Territory)某些事務(wù)的管理。其它六個(gè)州和兩個(gè)領(lǐng)地都是自行管理土地，擁有獨(dú)立的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，從而形成六個(gè)州、兩個(gè)自治領(lǐng)地和一個(gè)聯(lián)邦體系。除了官方的管理機(jī)構(gòu)以外，保護(hù)區(qū)還存在其它的非政府組織和私人組織等私人因素參與管理，并且這些私人因素在澳大利亞保護(hù)區(qū)管理當(dāng)中的作用越來越重要。澳大利亞保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，見圖2。

1.3 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系管理類別

　　自1990年代中期，世界自然保護(hù)聯(lián)盟發(fā)行了修訂的保護(hù)區(qū)管理指導(dǎo)原則以后，澳大利亞聯(lián)邦政府就聯(lián)合州、領(lǐng)地政府，著手在澳大利亞發(fā)展一個(gè)通過國家途徑來實(shí)現(xiàn)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的這個(gè)分類體系。為了幫助國家對保護(hù)區(qū)的統(tǒng)計(jì)和追蹤國家保護(hù)區(qū)體系的發(fā)展，1994年，州、領(lǐng)地的公園管理部門和國家的環(huán)境水資源部一致同意采用世界自然保護(hù)聯(lián)盟對保護(hù)區(qū)的定義，并且采用世界自然保護(hù)聯(lián)盟以管理目的對保護(hù)區(qū)加以分類的分類體系。根據(jù)澳大利亞保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫顯示，目前澳大利亞陸地共有50多個(gè)保護(hù)區(qū)管理類別[6]。

2　澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的特點(diǎn)

2.1　多層次的管理機(jī)構(gòu)

　　目前，在保護(hù)區(qū)管理方面，聯(lián)邦政府與各州、領(lǐng)地政府均設(shè)有保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。澳大利亞環(huán)境水資源部下的公園局是聯(lián)邦政府設(shè)立的國家級保護(hù)區(qū)主管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)分為南部和北部兩個(gè)公園局，并由國家公園署負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)管理工作。各州、領(lǐng)地政府成立相關(guān)的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理本地的保護(hù)區(qū)，通常設(shè)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定自然保護(hù)政策與提供環(huán)境咨詢服務(wù)，各部門則根據(jù)聯(lián)邦及州法律規(guī)定范圍參與建立和管理保護(hù)區(qū)的工作。近些年，一些非政府組織和私人組織等私人因素也積極加入到保護(hù)區(qū)的管理中，紛紛建立私人保護(hù)區(qū)，比如澳大利亞野生動(dòng)植物保護(hù)委員會、澳大利亞矮樹叢遺產(chǎn)基金會、自然基金會等，為實(shí)現(xiàn)國家保護(hù)區(qū)體系的目標(biāo)作出了重要貢獻(xiàn)。

2.2　多類型的保護(hù)實(shí)體

　　根據(jù)澳大利亞保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)管理中心的數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞的保護(hù)區(qū)類型豐富，一共有50多種認(rèn)定的保護(hù)區(qū)類型。有些是州、領(lǐng)地政府部門主管的保護(hù)區(qū)，有些是私人因素管理的保護(hù)區(qū)，還有是原住民自己主管的保護(hù)區(qū)。如此豐富的保護(hù)區(qū)類別，體現(xiàn)了澳大利亞的生物多樣性特征，也反映了管理目標(biāo)的多樣性。有些保護(hù)區(qū)建立在城市里面，主要用于城市居民的游憩和休閑。有些偏遠(yuǎn)的保護(hù)區(qū)主要是為了保護(hù)野生生物物種，并且禁止游客進(jìn)入。還有些公園主要是用來發(fā)展旅游度假，或者為城市居民提供水源地。[7]

2.3　多樣化的管理模式

　　通過政府、原住民和私人因素的共同合作，澳大利亞在保護(hù)區(qū)的管理實(shí)踐中取得了重大成就。從土地所有權(quán)的性質(zhì)劃分，目前澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理主要采取了三種管理模式：公共保護(hù)區(qū)（Public Protected Area）、本土保護(hù)區(qū)(Indigenous Protected Area)、私人保護(hù)區(qū)(Private Protected Area)。公共保護(hù)區(qū)主要指政府具有土地所有權(quán)的保護(hù)區(qū)，由于有政府的全力支持，這類保護(hù)區(qū)的管理在人力和資金上面都能得到長期、有效的保障，從而也確保了這類保護(hù)區(qū)的長期有效管理。本土保護(hù)區(qū)則是指原住民通過與政府的協(xié)議，在自然遺產(chǎn)基金的幫助下，在原住民自己的土地上建立的保護(hù)區(qū)。為了實(shí)現(xiàn)國家保護(hù)區(qū)體系計(jì)劃的目標(biāo)，保護(hù)澳大利亞大陸完整的生物多樣性，政府通過與私人的協(xié)議，為私人提供幫助，包括建立的部分資金和保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃的制定，幫助、鼓勵(lì)建立私人保護(hù)區(qū)。實(shí)踐證明，針對保護(hù)區(qū)的具體情況采取的這些管理模式，能使得各類保護(hù)區(qū)得到有效管理，促進(jìn)澳大利亞國家保護(hù)區(qū)體系計(jì)劃的發(fā)展。

3　澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)

3.1　政府分級主管

　　澳大利亞保護(hù)區(qū)的管理從聯(lián)邦政府到州、領(lǐng)地政府分別由相關(guān)部門分級主管，層次分明。聯(lián)邦政府的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)公園局，主要負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)管理，代表國家的保護(hù)區(qū)，并負(fù)責(zé)國家保護(hù)區(qū)體系的運(yùn)作。在部分保護(hù)區(qū)內(nèi)與當(dāng)?shù)氐脑∶駡F(tuán)體實(shí)行共同管理，并在共同管理的國家公園設(shè)置國家公園管理委員會，負(fù)責(zé)該國家公園的管理等事務(wù)，比如卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔•丘塔國家公園等。各州、領(lǐng)地政府的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)本地區(qū)的保護(hù)區(qū)管理，然后根據(jù)區(qū)域劃分，在機(jī)構(gòu)下面設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，分別處理保護(hù)區(qū)管理的日常事務(wù)。聯(lián)邦政府和各州、領(lǐng)地政府的管理部門是一種平行關(guān)系，但是只有聯(lián)邦政府的管理部門才能代表國家的管理部門。

3.2　管理法制化

　　1863年，塔斯馬尼亞州就頒布了《荒地法》，隨后又頒布了《皇家土地法》，對無人經(jīng)營的土地實(shí)行保護(hù)。除了聯(lián)邦議會為國家最高立法機(jī)構(gòu)外，各州、領(lǐng)地都有自己的立法機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府根據(jù)《1999環(huán)境保護(hù)與生物多樣性保護(hù)法》管理國家層次的保護(hù)區(qū)，各州、領(lǐng)地政府的與土地有關(guān)的法律體系，使得保護(hù)區(qū)的建立與管理都有法可依，各種保護(hù)區(qū)政策都能在法律保障的前提下順利開展，最終促進(jìn)了澳大利亞保護(hù)區(qū)的發(fā)展。

3.3　私人因素參與管理

　　歷史上，在澳大利亞，通過建立保護(hù)區(qū)保護(hù)自然都是政府的職責(zé)。但是在具體的公園管理實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，如果要有效的管理公園，私人因素的參與必不可少。他們能提供日常的管理幫助，提供旅游產(chǎn)品。尤其是私人因素能提供必需的設(shè)備，控制和管理游客入口，解釋資源的價(jià)值和重要性，從而能提高大眾的環(huán)境保護(hù)意識[8]。在認(rèn)識到私人因素對于保護(hù)區(qū)管理的重要性后，政府為達(dá)到國家保護(hù)區(qū)體系計(jì)劃的目標(biāo)，通過各種有效途徑，比如租賃協(xié)議或者租約，鼓勵(lì)更多的非政府組織和私人組織等私人因素參與到國家保護(hù)區(qū)體系的建立和管理。彌補(bǔ)了傳統(tǒng)保護(hù)區(qū)的不足，擴(kuò)展保護(hù)區(qū)體系的保護(hù)范圍，能更好的保護(hù)國土區(qū)域完整的生物多樣性。

3.4　共同管理

　　澳大利亞是最早實(shí)施保護(hù)區(qū)共同管理模式的國家，開創(chuàng)了保護(hù)區(qū)新的管理模式。在1970至1980年代，澳大利亞就已經(jīng)重新認(rèn)識到原住民對具有重要保護(hù)價(jià)值的保護(hù)區(qū)管理的重要性。從那個(gè)時(shí)候起，政府就已經(jīng)通過合作協(xié)議與原住民共同管理保護(hù)區(qū)[9]。自1979年以來，先后有卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔•丘塔國家公園、杰維斯灣國家公園、古雷希國家公園、瓦塔卡國家公園、尼特密盧科國家公園等實(shí)行共同管理。這種共同管理模式是指原住民和澳大利亞公園局一起工作，決定公園的管理應(yīng)該怎樣操作，制定公園的管理計(jì)劃，代表傳統(tǒng)所有者和其它利益相關(guān)者的共同利益。共同管理的國家公園大部分都屬于原住民土地，公園的建立是為了保護(hù)它們的自然和文化價(jià)值，使原住民的傳統(tǒng)權(quán)力得到認(rèn)可。決策制定的時(shí)候需要充分考慮原住民的利益，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。

3.5　本土保護(hù)區(qū)

　　本土保護(hù)區(qū)作為澳大利亞保護(hù)區(qū)管理的一種創(chuàng)新模式，是原住民通過自愿協(xié)議建立起來的保護(hù)區(qū)，具有原始的決策權(quán)力[10]。它為國際保護(hù)區(qū)的建立和發(fā)展提出了新的管理模式，影響深遠(yuǎn)[11]。本土保護(hù)區(qū)，即當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的原住民通過自愿協(xié)議，宣布根據(jù)他們自己的意圖，用來保護(hù)生物多樣性和文化價(jià)值的保護(hù)地區(qū)。在現(xiàn)有的國家保護(hù)區(qū)體系里面，許多風(fēng)景和生態(tài)系統(tǒng)類型，只能在本土保護(hù)區(qū)的土地上找到。本土保護(hù)區(qū)計(jì)劃雖然歷史短暫，實(shí)施以來已經(jīng)取得很大的成績。從1997年在南澳建立第一個(gè)本土保護(hù)區(qū)南塔瓦米那，到目前已經(jīng)宣布建立的本土保護(hù)區(qū)已達(dá)23個(gè)，并且還有很多本土保護(hù)區(qū)正在準(zhǔn)備建立。目前，已經(jīng)宣布的本土保護(hù)區(qū)就占了整個(gè)國家保護(hù)區(qū)體系土地總面積的18％（圖3。

　　從上面的分析當(dāng)中，可以看到，澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理水平在世界上處于領(lǐng)先地位，尤其是共同管理模式和本土保護(hù)區(qū)模式，在國際上起到了先鋒作用。尤其是一些創(chuàng)新的保護(hù)區(qū)管理模式，更是改變了早期國際保護(hù)區(qū)管理的荒野地傳統(tǒng)模式，引導(dǎo)了國際保護(hù)區(qū)管理的發(fā)展潮流，開創(chuàng)了共同管理的保護(hù)區(qū)管理模式和本土保護(hù)區(qū)模式。

4　澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的貢獻(xiàn)與借鑒

4.1　澳大利亞對國際保護(hù)區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)

　　澳大利亞保護(hù)區(qū)的歷史悠久，體系完善，在管理實(shí)踐上更是根據(jù)國際發(fā)展趨勢不斷總結(jié)、創(chuàng)新，走在國際前沿，取得了舉世矚目的重要成就。綜合起來，澳大利亞對國際保護(hù)區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　完善的法律體系　澳大利亞作為第一個(gè)為保護(hù)區(qū)立法的國家，擁有完善的針對土地、生物和環(huán)境的法律體系，這些法律體系的建立保障了保護(hù)區(qū)的合法利益。同時(shí)針對原住民的自身權(quán)力保護(hù)頒布的許多法律賦予了原住民合法的土地所有權(quán)，完全尊重原住民的自身權(quán)力，確保了原住民獲取土地和參與保護(hù)區(qū)管理的法律地位，為保護(hù)區(qū)的共同管理模式和本土保護(hù)區(qū)的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

　　共同管理　共同管理機(jī)制體現(xiàn)了對原住民權(quán)力的尊重，改變了西方傳統(tǒng)的荒野地保護(hù)模式，開創(chuàng)了國際上與原住民共同管理保護(hù)區(qū)的先例。這種管理模式的建立，不僅有效的保護(hù)了管理土地的自然價(jià)值，而且有利于保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民的文化價(jià)值得到可持續(xù)的發(fā)展。

　　本土保護(hù)區(qū)　本土保護(hù)區(qū)是在原住民的自愿協(xié)議基礎(chǔ)上，政府協(xié)助原住民制定保護(hù)區(qū)的管理計(jì)劃，并由原住民自己宣布建立和管理的保護(hù)區(qū)。本土保護(hù)區(qū)是澳大利亞特有的保護(hù)區(qū)模式，開辟了保護(hù)區(qū)新的管理模式，體現(xiàn)了對原住民權(quán)力的完全尊重，有利于完整的保護(hù)國家的生物多樣性和自然文化價(jià)值，同時(shí)能減輕政府對保護(hù)區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對國際保護(hù)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

　　國家保護(hù)區(qū)體系計(jì)劃　為了順應(yīng)世界自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢通過建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，達(dá)到保護(hù)生物多樣性的完整性目標(biāo)。在聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)以及各州、領(lǐng)地政府共同參與下，澳大利亞政府根據(jù)本國的具體情況，及時(shí)的調(diào)整了本國的保護(hù)區(qū)類別，并與世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)區(qū)類別體系對應(yīng)，在自然遺產(chǎn)基金的幫助下，建立了自己的國家保護(hù)區(qū)體系計(jì)劃，旨在為建立一個(gè)全面的、合適的和有代表性的國家保護(hù)區(qū)體系而努力。

4.2　借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國的保護(hù)區(qū)體系

　　澳大利亞在保護(hù)區(qū)建立和管理方面有著成功的經(jīng)驗(yàn)，所以無論從宏觀層面的保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，還是從中觀層面的管理政策以及微觀層面的操作實(shí)施，澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理都值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。因此，借鑒澳大利亞保護(hù)區(qū)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議可以采取下列措施指導(dǎo)中國的保護(hù)區(qū)體系建設(shè)。

　　建立全面的保護(hù)區(qū)法制框架　建議建立新的立法框架。在此框架上，可以設(shè)計(jì)更加詳細(xì)的法律法規(guī)，適時(shí)的對舊的法律或者管理?xiàng)l例進(jìn)行更新設(shè)計(jì)，使保護(hù)區(qū)的建立和管理都有法可依，同時(shí)又能適應(yīng)發(fā)展趨勢。保護(hù)區(qū)的分類應(yīng)該以世界自然保護(hù)聯(lián)盟規(guī)定的、國際認(rèn)可的保護(hù)區(qū)分類體系來進(jìn)行。這樣，管理目標(biāo)可以根據(jù)與其認(rèn)定的管理類別相適應(yīng)，有利于與國際同盟進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，促進(jìn)保護(hù)區(qū)的有效管理。

　　公眾參與管理　長期以來，中國的保護(hù)區(qū)管理只作為當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)管理部門的工作，公眾是被排斥在外的。由于當(dāng)?shù)鼐用裥枰苯踊蜷g接利用保護(hù)區(qū)資源，保護(hù)區(qū)管理者與當(dāng)?shù)鼐用駱?gòu)成一種對立關(guān)系，這對保護(hù)區(qū)管理非常不利。在中國，公眾參與應(yīng)從鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c保護(hù)區(qū)管理為起點(diǎn)，逐步發(fā)展成全國性的公眾參與機(jī)制。

　　鼓勵(lì)私人因素參與管理　澳大利亞的私人因素參與保護(hù)區(qū)的管理就有效的彌補(bǔ)了這種困難，既能減輕政府的財(cái)政壓力，又能促進(jìn)國家保護(hù)區(qū)體系的發(fā)展。中國目前的經(jīng)濟(jì)能力不能為保護(hù)區(qū)提供更多的資金幫助，因此私人因素的加入，就顯得尤為重要。在進(jìn)行管理過程當(dāng)中，政府可以采取一些有效途徑，比如通過與私人組織簽訂租約、租賃協(xié)議等，與私人因素合作，確保保護(hù)區(qū)管理成果有利于保護(hù)區(qū)的自然和文化價(jià)值得到完整的保護(hù)。

　　設(shè)計(jì)新的保護(hù)區(qū)體系方法　中國需要建立一個(gè)考慮到整體地理情況的保護(hù)區(qū)體系。這樣，一系列的保護(hù)區(qū)類別就可以根據(jù)不同的需要來確定，包括能夠保護(hù)重要的生態(tài)連接的戰(zhàn)略走廊，邊界變化以及分區(qū)，有利于中國保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成，保護(hù)完整的生物多樣性體系。至于在保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)上面，中國同時(shí)還需要在政府機(jī)構(gòu)之間形成一種“聯(lián)盟”，從而確保保護(hù)區(qū)和其它土地的使用和發(fā)展規(guī)劃之間，尤其是和相關(guān)部門之間的整合，形成政府主管、層次分明的管理機(jī)構(gòu)。

　　澳大利亞保護(hù)區(qū)成功的管理模式在法律基礎(chǔ)、管理體系及政策實(shí)施方面都體現(xiàn)了對自然資源和原住民權(quán)力保護(hù)的重視，其多年實(shí)踐也證明：管理體系的建立、法律政策的完善、公眾的積極參與、科研與資金投入是保護(hù)區(qū)管理成功與否的關(guān)鍵因素。澳大利亞保護(hù)區(qū)成功的管理經(jīng)驗(yàn)對中國開展保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐具有重要的啟示意義。

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