“百姓是一個地方的主人，他們有權(quán)對自己所住地方的規(guī)劃發(fā)表看法。但當(dāng)前我國公眾對于當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃一無所知，往往是自己的房子上被寫了一個‘拆’字的時候，才知道是怎么回事。”中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍教授近日在“城市規(guī)劃中公眾參與的理論與實(shí)踐”研討會上說。

　　而今年8月12日的報道《一份鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的離奇變化》，更是引起專家熱議。

　　從重慶長壽區(qū)規(guī)劃改變說開去

　　重慶長壽湖鎮(zhèn)湖邊村的土地，原先以擴(kuò)建長壽湖中學(xué)為名被政府征用，但幾年以后，經(jīng)過土地規(guī)劃的更改，這里拔地而起的不是中學(xué)，而是政府建筑群，以及與之相鄰的一排商品房。而長壽湖中學(xué)則與小學(xué)一起，建在了該鎮(zhèn)西南角某處被村民稱之為“泄洪區(qū)”的地方。

　　蔡定劍教授認(rèn)為，這是政府的不自覺。雖說政府大樓也是公共設(shè)施，但政府在其中涉及濫用職權(quán)的問題。從規(guī)劃的控制來講，一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)劃，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)。但我國現(xiàn)在一般都是人大同意后經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)，所以最后的決定權(quán)在政府，人大沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　此外還有知情權(quán)的問題，我國公民對于當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃往往一無所知。2008年1月1日，我國開始實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首次使公眾參與城市規(guī)劃有了法律保障，公眾的知情權(quán)也作為一項(xiàng)基本權(quán)利得到確認(rèn)。但是，法律的實(shí)施過程還是困難重重。

　　比如說，公示內(nèi)容過于簡單，很多規(guī)劃公示只有幾張主要的圖紙和非常簡略的文字介紹，技術(shù)指標(biāo)沒有解釋，公眾無法深入了解規(guī)劃的意圖。公眾教育的匱乏，使得公眾對城市規(guī)劃知識了解甚少，即使把圖紙拿給百姓看，也無法使其了解城市規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容。

　　從重慶長壽湖鎮(zhèn)的案例來看，雖然當(dāng)?shù)卣畬τ谡{(diào)整后的規(guī)劃在網(wǎng)上進(jìn)行了公示，然而，公示的主要內(nèi)容是重慶市長壽區(qū)長壽湖片區(qū)三鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖，并不能具體看到規(guī)劃改變的內(nèi)容。

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心規(guī)劃處處長邢海峰認(rèn)為，公示時，應(yīng)在圖紙上標(biāo)明每塊土地使用的具體內(nèi)容，比如那塊土地是做什么的，樓層的高度等，同時也需要給出一些技術(shù)指標(biāo)，方便公眾咨詢。

　　近來來，我國經(jīng)濟(jì)的增長和快速的城市化帶來了巨大的城市建設(shè)量。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級規(guī)劃師金曉春指出，2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施后，出讓國有土地成為不少地方政府財政收入的重要來源，也增加了地方政府的建設(shè)沖動，征地和拆遷越來越多，由此引起的糾紛不斷增加。如重慶的“釘子戶”堅(jiān)守孤島、武漢鸚鵡花園業(yè)主起訴城市規(guī)劃管理局、媒體質(zhì)疑張家界觀光電梯事件等。

　　據(jù)浙江省政法委調(diào)查，最近幾年因舊城改造、拆遷安置、城市規(guī)劃、城市房屋登記管理等引發(fā)的矛盾急劇增多，征地、拆遷有時需要警察維持秩序，由此引起的“民告官”案件已占該省行政訴訟案的四分之一。

　　廈門PX事件：公眾參與缺位引發(fā)的問題

　　隨著我國公民民主意識的逐漸覺醒，公眾要求參與城市規(guī)劃的呼聲越來越高。由于規(guī)劃沒有充分考慮公民訴求而導(dǎo)致的矛盾和糾紛也越來越多，其中最典型的是廈門PX事件。

　　廈門PX項(xiàng)目是2004年2月國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)、2005年7月原國家環(huán)保總局審查通過環(huán)評的“十一五”大型項(xiàng)目。這樣一個大型項(xiàng)目即將開工，但是，廈門大學(xué)的專家不知情，當(dāng)?shù)孛癖娨膊恢椤８鶕?jù)2003年的《環(huán)境評價法》，環(huán)評報告應(yīng)該有公眾參與的環(huán)節(jié)，如果公眾參與程度太低，或者投票贊成的數(shù)字不夠，那么，環(huán)保局不應(yīng)該通過該項(xiàng)目的環(huán)境評價。但事實(shí)上，不但廈門大學(xué)的學(xué)者們不知道有這個項(xiàng)目及其環(huán)評，甚至連當(dāng)?shù)氐木用穸忌儆腥酥８鶕?jù)《環(huán)境評價法》原本應(yīng)該提供給公眾查詢的“環(huán)評報告”，成了機(jī)密材料。在規(guī)劃和審批的過程中，廈門市民沒有得到參與和了解這個項(xiàng)目的機(jī)會。

　　2008年3月，廈門大學(xué)化學(xué)系教授、政協(xié)委員趙玉芬等105位全國政協(xié)委員聯(lián)名的“遷建提案”，指出離居民區(qū)僅1．5公里的PX項(xiàng)目存在泄漏或爆炸隱患，廈門百萬人口面臨危險，建議暫緩PX項(xiàng)目建設(shè)，重新選址勘查論證。然而，PX項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程沒有因?yàn)檫@一提案停頓下來。

　　廈門政府方面很快做出了反應(yīng)，但是，在解釋該項(xiàng)目的安全性時，用了一大堆老百姓無法看懂的名詞，以致沒有說服老百姓。不久，廈門百萬人同傳短信，號召“散步”，令當(dāng)?shù)卣膱?zhí)政能力面臨空前考驗(yàn)。

　　在民意的推動下，廈門市政府啟動公眾參與程序，暫時擱置項(xiàng)目，重新進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評，然后又公開征求意見，特別是進(jìn)行了兩天的開放式座談會，大量市民代表參與了座談會。由于超過90％的座談會代表反對PX項(xiàng)目，政府在專家、大眾經(jīng)過意見表達(dá)與匯總以后，最終決定將項(xiàng)目遷建漳州古雷半島，從而使多方利益博弈達(dá)到共贏。

　　北京大學(xué)法學(xué)院公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授認(rèn)為，這實(shí)際上是通過政治壓力和社會影響來間接影響地方社會決策，雖然事情得到圓滿解決，但這種行動模式的特點(diǎn)決定了它始終存在危險：如果政府繼續(xù)采取對抗的方式，很可能引發(fā)暴力事件。但如果在規(guī)劃開始時就多方征求專家及公眾意見，代價可能會更小，事情也會更順利。

　　公眾參與需要法律保障

　　新中國成立以來，我國一直沿用蘇聯(lián)的城市規(guī)劃體系模式，城市規(guī)劃工作從立項(xiàng)到執(zhí)行管理、監(jiān)督的全過程，均由城市規(guī)劃行政主管部門一手操作，幾乎沒有公眾參與介入。

　　隨著我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政治民主化的趨勢，政府開始給予公眾參加城市規(guī)劃的權(quán)利，并將這種權(quán)利以法律的形式加以確定。然而，我國原來的城市規(guī)劃法規(guī)，對公眾參與規(guī)劃的對象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序、深度、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督保障等體制和機(jī)制，均無明文規(guī)定，使得公眾參與城市規(guī)劃的規(guī)定成為一紙空文。

　　而在許多發(fā)達(dá)國家，公眾參與城市規(guī)劃已作為一項(xiàng)法定制度，被確定和執(zhí)行。法律明確規(guī)定城市規(guī)劃要有公眾的參與，沒有經(jīng)過公眾討論、反饋的城市規(guī)劃，是不能得到主管部門審批的。規(guī)劃如果被公眾反對，就必須修改。

　　例如，英國1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃，從規(guī)劃的編制、公布、審批到訴訟，都有法定的公眾參與內(nèi)容，公眾參與被視作英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”；法國《城市規(guī)劃法》規(guī)定，個人、企業(yè)和協(xié)會對政府有關(guān)規(guī)劃工作的決定持有異議時，可向行政法官起訴，并且不需要付費(fèi)；美國城市規(guī)劃中公眾參與的行為，緣于聯(lián)邦政府要求市民參與政府對地方項(xiàng)目投資經(jīng)費(fèi)開支的決策。

　　邢海峰處長對中國城市規(guī)劃的公眾參與狀況進(jìn)行了評析。他認(rèn)為，中國還處在一個“無參與”和少量的“傳統(tǒng)式協(xié)商”的階段，雖然許多地方對規(guī)劃項(xiàng)目開展了“公示”、“展覽”、調(diào)查問卷等形式的公眾參與，但都是象征性的，很少有決策性參與的案例出現(xiàn)。

　　而在城市規(guī)劃公眾參與開展較好的西方發(fā)達(dá)國家，公眾教育就包括多種形式：規(guī)劃展覽、公眾會議、專題討論會、出版宣傳冊、家庭接待日、公眾咨詢會、聽證會、電視專題、互聯(lián)網(wǎng)站等。例如英國的城市規(guī)劃專業(yè)網(wǎng)站Planning Portal 上就包含了規(guī)劃法規(guī)、概念解釋、常見問題解答等十分豐富的公眾教育內(nèi)容。

　　邢海峰認(rèn)為，目前我國城市規(guī)劃的公眾參與基本上處在“事后參與”、“被動參與”的初級狀態(tài)，規(guī)劃制定過程中群眾參與很少，或者僅有極少數(shù)的專家參與了制定過程。導(dǎo)致出現(xiàn)問題后，群眾為了維護(hù)自身的合法權(quán)益而上訪告狀的“被迫參與”。

　　2008年1月1日，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實(shí)施，首次使公眾參與城市規(guī)劃有了法律保障。該法規(guī)定，修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，組織編制機(jī)關(guān)必須征求規(guī)劃地段利害關(guān)系人的意見，對修改必要性進(jìn)行論證。同時規(guī)定，確需修改經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃及建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖時，應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見。

　　而新的《城市規(guī)劃編制辦法》更是強(qiáng)調(diào)了公眾參與城市規(guī)劃編制的權(quán)利。比如采取公示、征詢等方式，充分聽取利害關(guān)系人的意見，公布意見采納結(jié)果；規(guī)劃調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)向社會公開，聽取有關(guān)單位和公眾的意見，并將有關(guān)意見的采納結(jié)果公示。

　　“這些修改，可以看出法律已經(jīng)開始逐步實(shí)化公民參與城市規(guī)劃的權(quán)利。制度性的保證，可以使公眾參與從虛假走向真實(shí)，從形式返歸實(shí)質(zhì)，而這正是我國公民參與之路前進(jìn)的方向。”蔡定劍說。

　　中國式的公眾參與該如何推廣

　　中國青年政治學(xué)院教授展江認(rèn)為，中國的公眾參與有自己的特點(diǎn)，公眾參與需要多種合力作用才有效，媒體在其中起著關(guān)鍵性的傳動作用。參與的發(fā)生，往往通過某個學(xué)者或公民發(fā)起，律師或權(quán)威專家支持，各種媒體或網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行報道，從而引起政府重視。因此，展江認(rèn)為，我國的公眾參與也可以說是“媒介驅(qū)動型”的，沒有媒體對民意的放大，當(dāng)下許多問題難以引起官方重視和產(chǎn)生改革結(jié)果。

　　據(jù)介紹，我國城市規(guī)劃也越來越注重公眾參與，北京、青島和深圳等地已經(jīng)有很多成熟經(jīng)驗(yàn)。

　　北京自2007年8月3日起，在各城區(qū)街道辦事處開展了《北京中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃》，歷時15個工作日。其間，共接待來訪群眾2500余人次，收集反饋意見表470余份。

　　在青島等一些地方，也以設(shè)立規(guī)劃展示館、在新聞媒體公布規(guī)劃等方式，開展了在編制規(guī)劃過程中聽取各方面單位和市民意見的工作。

　　深圳的城市規(guī)劃公眾參與，已經(jīng)有了比較成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，水徑社區(qū)制定“法定圖則”，就是一個很好的例子。

　　水徑地區(qū)位于深圳市龍崗區(qū)布吉街道西部，大部分建筑為城中村，聚集了大量的私人企業(yè)和廉價出租屋。深圳市擬在此地區(qū)建立一個客運(yùn)樞紐站。為了進(jìn)一步明確水徑地區(qū)的城市功能，使其與客運(yùn)樞紐同步發(fā)展，深圳市規(guī)劃局將此片區(qū)作為2008年法定圖則大會戰(zhàn)第一批啟動項(xiàng)目，進(jìn)行編制。

　　在水徑圖則編制的過程中，公眾一直參與其中。在編制前的調(diào)研階段，就采取了問卷、座談會、咨詢活動來暴露存在的問題，反映規(guī)劃意愿；在編制中的公示階段，采用了問卷和意見箱的方式，讓公眾了解圖則內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)方案缺點(diǎn)。并且在圖則編制的全過程中，有郵寄、熱線、傳真、網(wǎng)站、電郵的共享平臺。

　　對于公眾的建議和意見，規(guī)劃部門分為采納、部分采納和不采納3類處理辦法，對每一條意見進(jìn)行整理分類研究，與法定圖則草案一起上報城市規(guī)劃委員會決定。市規(guī)劃委員會對收集的公眾意見進(jìn)行審議，經(jīng)審議決定予以采納的，市規(guī)劃部門將根據(jù)公眾的意見對法定圖則草案進(jìn)行修改。

　　但是，這些項(xiàng)目參與仍帶有隨意性，沒有成為法定的必經(jīng)程序；同時，參與的方法還是調(diào)查、咨詢、展示、走訪等簡單的方式，與國外公眾參與的深度和廣度還有很大差距。但專家們認(rèn)為，這開了一個好頭。