“大中小城市的道路之分”是一個(gè)偽命題，警惕大中城市對(duì)于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪

　　主持人：關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向或者是以什么規(guī)模推進(jìn)，觀點(diǎn)各異，或說以大城市為主，或說以中等城市為主，或說以小城市、小城鎮(zhèn)為主，如何來認(rèn)識(shí)這些觀點(diǎn)？

李鐵：警惕大中城市在行政等級(jí)化的城市管理體制下，對(duì)于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。

　　李鐵：我認(rèn)為，當(dāng)前所謂的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一個(gè)偽命題。為什么說是一個(gè)偽命題呢？

　　第一，老百姓選擇就業(yè)，自己會(huì)選擇流動(dòng)方向。上世紀(jì)80年代我們就提出發(fā)展小城鎮(zhèn)、發(fā)展中等城市、控制大城市等，結(jié)果根本干擾不了這個(gè)流向。人的選擇是不受這樣的政策干擾的，所以提出 “大中小城市”的發(fā)展方向和政策是沒有太大意義的。

　　第二，行政等級(jí)化的資源分配體制，決定著資源一定是流向高等級(jí)城市。舉個(gè)例子，計(jì)劃分配的土地資源，基本上被省會(huì)城市所截留。前些日子去八省調(diào)查，詢問某省會(huì)城市的負(fù)責(zé)人，“你們每年的土地指標(biāo)是多少？”他說是35%的土地指標(biāo)。我又問省會(huì)人口占全省的多少，他說是12.5%。也就是說，省會(huì)12.5%的人口占用了35%的土地指標(biāo)。恰恰這些大城市、高等級(jí)城市把土地指標(biāo)截留下來了。大量的資源被截留，意味著他們將比低等級(jí)城市、中小城市獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。這導(dǎo)致了高等級(jí)城市的發(fā)展非常得快，但是問題也十分嚴(yán)重。在這種行政等級(jí)化的城市管理體制下，應(yīng)警惕大中城市對(duì)于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。如沿海一些省份的地級(jí)市、縣級(jí)市發(fā)展速度之快，城市建設(shè)水平之高，在相當(dāng)程度上是依賴以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在于如何實(shí)現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移，從沿海地區(qū)一些小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷程看，一些傳統(tǒng)體制下的小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人，吸收農(nóng)村勞動(dòng)力最具優(yōu)勢，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。

　　城鎮(zhèn)化與行政等級(jí)有什么關(guān)系，對(duì)城市體制的認(rèn)定是否需要重新審視

　　主持人：這種行政等級(jí)化的城市管理體制對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化有何影響？

　　李鐵：城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)該是指農(nóng)民最終進(jìn)入這些城市和建制鎮(zhèn)。按照國際上一般對(duì)城市的認(rèn)定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市，因?yàn)槊绹某鞘性O(shè)置達(dá)到人口3000人，就可以得到認(rèn)定。可是在中國，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)范疇是屬于農(nóng)村，而且建制鎮(zhèn)又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級(jí)城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢權(quán)力，使得要素的走向更多向城市傾斜。

　　對(duì)于很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國外的城市。實(shí)際上，中國的城市因?yàn)樾姓^(qū)的管轄設(shè)置是有等級(jí)的，所以我們看到直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市還有建制鎮(zhèn)。很多人都會(huì)詫異，城市化和行政等級(jí)有什么關(guān)系？如果我們按照行政等級(jí)來看城市的話，我們很難區(qū)分城市的大小。例如廣東的虎門鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域人口已達(dá)百萬，按照中國城市規(guī)劃法劃分的人口規(guī)模，已經(jīng)屬于大城市，但是這里只是一個(gè)建制鎮(zhèn)。還好這個(gè)建制鎮(zhèn)隸屬于東莞市，東莞是個(gè)地級(jí)市。還可以舉浙江省金華市的義烏市，這個(gè)縣級(jí)市人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到200萬，這里指的是縣域人口。城區(qū)人口也達(dá)到了近百萬的規(guī)模，而上級(jí)的主管城市金華市，城區(qū)人口規(guī)模僅60萬，雖然金華市在改革上已經(jīng)下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級(jí)行政管理權(quán)限，但是義烏市作為一個(gè)城市，到底是按照大城市還是按照縣級(jí)市，來確定它在城市等級(jí)中的地位呢？全國排名前1000名的建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口7.1萬人，財(cái)政收入4億多元，人均財(cái)政收入水平超過了縣級(jí)市的平均水平。這些建制鎮(zhèn)如果在其它任何一個(gè)國家，作為一個(gè)城市的地位是不可撼動(dòng)的。但是在中國，正是由于行政等級(jí)的關(guān)系，這些建制鎮(zhèn)處于地方行政等級(jí)的最底層，沒有辦法履行一個(gè)城市政府的正常的行政管理職責(zé)。最重要的是，正是這些建制鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟(jì)總量較大的縣級(jí)市和地級(jí)市，接納了大量的外來農(nóng)民工。例如，廣東東莞的長安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來人口57萬，本鎮(zhèn)人口僅4萬，作為一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)的行政管理權(quán)限，財(cái)政要上繳，你叫它如何解決如此龐大的外來人口的公共服務(wù)問題？正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們要重新審視對(duì)城市體制的認(rèn)定。

　　新型城鎮(zhèn)化可以成為一種刺激消費(fèi)和內(nèi)需的制度性變革，也有可能轉(zhuǎn)化成為過去常見的政府投資帶動(dòng)

　　主持人：新型城鎮(zhèn)化不僅是建設(shè)問題，更是改革問題。您認(rèn)為當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化首要要解決的問題是什么？

　　李鐵：我國的城鎮(zhèn)化走到今天這個(gè)程度，不能說過去的制度都是好的，更不能說都是壞的。城鎮(zhèn)化還是要往前推進(jìn)的，但要解決問題，首要解決的就是非農(nóng)就業(yè)的問題。同時(shí)，我們要看到，過去各地政府的城市建設(shè)投資，開發(fā)商是最大的獲利者，產(chǎn)生了利益格局一些不合理的現(xiàn)象。那么，今后的利益格局如何協(xié)調(diào)呢？另外，如何啟動(dòng)非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)的問題也需要有更大的勇氣和魄力。

　　因此，我們面臨的不是簡單的城鎮(zhèn)化問題，是在一個(gè)既定的利益框架中如何重新決策的問題，2億農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口能否成為決策的出發(fā)點(diǎn)，將會(huì)決定新型城鎮(zhèn)化是否成為一種制度性的變革。2億多非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口的所有問題能夠一次性解決嗎？當(dāng)然是不可能的，因?yàn)榧词垢冻隽苏麄€(gè)公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環(huán)境當(dāng)中尋找更好的辦法。

　　看到各種改革提法的時(shí)候，我更關(guān)注的是這些提法能否轉(zhuǎn)變成為實(shí)際的行動(dòng)。城鎮(zhèn)化的各種提法目前可以說都還停留在表面上，還沒有深入地揭開我國城鎮(zhèn)化所涉及的各種利益格局，以及各種矛盾關(guān)系的化解。這些提法很可能在傳統(tǒng)習(xí)慣的勢力和觀念的影響下，僅僅停留在表面上。新型城鎮(zhèn)化本來可以成為一種刺激消費(fèi)和內(nèi)需的制度性變革，也有可能轉(zhuǎn)化成為過去常見的政府投資帶動(dòng)。

　　城鎮(zhèn)化要逐步增加市場、民辦因素，避免重城市外觀、輕權(quán)利制度的偏向

　　主持人：有一種說法，過去的城鎮(zhèn)化與我國過去行政主導(dǎo)下的工業(yè)化過程很相似，新型城鎮(zhèn)化如何汲取我國工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？

　　周其仁：城鎮(zhèn)化比工業(yè)化復(fù)雜。比較起來，一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目定錯(cuò)了，一個(gè)廠子建錯(cuò)了，比起城市布局、投資和建設(shè)的出錯(cuò)，太“小巫見大巫”了。要承認(rèn)，城市出錯(cuò)的跡象，現(xiàn)在已經(jīng)不少。一個(gè)明顯的情況就是人口特別愿意去的地方，經(jīng)濟(jì)聚得起來的城市，投資不足、設(shè)施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城建得遠(yuǎn)遠(yuǎn)的，就是沒人氣。兩邊都不經(jīng)濟(jì)，何以至此？細(xì)究下去，還是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理是高度的行政化，從城市設(shè)立、土地獲得、建設(shè)規(guī)劃、福利標(biāo)準(zhǔn)，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)來參照，現(xiàn)行的城市體制，比過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工業(yè)體制，似乎更依賴于行政權(quán)力、行政命令和行政審批。

　　展望未來十年，中國的城鎮(zhèn)化還可以大有作為。但是，國家工業(yè)化的歷史經(jīng)驗(yàn)也教育我們，如何為之，更為關(guān)鍵。在這個(gè)過程中，怎樣避免過去重物理外觀、輕權(quán)利制度安排的偏向，怎樣減弱行政主導(dǎo)城市化的色彩，增加城市化進(jìn)程中的民辦元素和市場元素，是值得繼續(xù)研究的題目。

　　主持人：政府在城鎮(zhèn)化過程中該怎么合理界定自己的位置？怎樣發(fā)揮“民辦、市場元素”的作用？

　　周其仁：政府的功能很重要，但這把“刀”得用到合適的地方，不能亂用。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經(jīng)驗(yàn)；二是把規(guī)劃做好；三是市場和民間實(shí)在不能做的，政府應(yīng)該兜底，一旦市場有條件做了，要及時(shí)放手。

　　不能所有事情都是政府來做，不適合政府做的就應(yīng)該退出來，允許民營資本力量更積極地進(jìn)入到城市建設(shè)中。一些小城市，一個(gè)城市管委會(huì)可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發(fā)揮作用。舉個(gè)例子，香港維多利亞港的一個(gè)新隧道就是一家公司修的，通過招投標(biāo)選擇公司，香港特區(qū)政府把收費(fèi)權(quán)給它很多年。一個(gè)公司接手了，做錯(cuò)了市場要處罰它的，就承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任。還譬如民辦的工業(yè)園區(qū)，大型居民住區(qū)、城市綜合體等等，幾萬人甚至10多萬人，也可以民營、民辦、民管，搞得人氣很旺。這其中當(dāng)然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒有政府當(dāng)然不成。但很多社會(huì)性的、經(jīng)濟(jì)性的公共事務(wù)，不是非政府就管不好的。深圳有個(gè)天安數(shù)碼城，還有一個(gè)華南城，都有新鮮經(jīng)驗(yàn)，可以研究、提煉。