素有“花園城市”之稱的深圳，“坐擁”841個公園，成為全國公園數量最多的城市。然而目前，深圳發展受到土地資源短缺的制約，各類生產、生活用地擠占、侵占綠化和公園用地的現象仍時有發生。

　　 眼下，強化立法對綠化和公園的保護是市民共同期望的。《深圳經濟特區城市園林條例》及《深圳經濟特區綠化管理辦法》已實施了近20年，由于管理體制改革和特區一體化發展，以及公園類型不斷增加等原因，一些規定與當前實際不符。

　　 為此，市法制辦會同市城管局起草了《深圳經濟特區綠化和公園條例（草案聽證會稿）》，并且擬于10月22日舉行聽證會。本期市民論壇針對新條例中公眾較為關心、實踐中存在不同意見的問題進行討論——要不要推進居民樓屋頂綠化？公園里應不應該設置收費茶座館所？禁止在公園內放生動物，以及在非指定地點放風箏、露營、騎自行車的規定是否科學合理？新條例的行政處罰是否恰當？有沒有操作性？

　　 屋頂綠化要納入規劃設計環節

　　 滕琪：在土地和資源比較緊缺的情況下，我們深圳要如何平衡居住使用面積和綠化面積的比例？

　　 梁治宇：國家、省、市一級的規劃中，對工廠、學校、居住區里配多少綠地都有詳細規定，本次立法就是要把規定細化、落地。從大方面來講，深圳市劃定974平方公里的生態控制線，這等于是深圳的綠地率，如果不保住這條線，深圳的生態平衡可能會走下坡路。法律規定了30%的底線，要從整個生態環境和人體感官上來保證生活品質。

　　 杜夏雨：既要確保公園綠化這一城市發展最后保護層不受侵犯，也不能忽視城市發展土地資源日益短缺的現實。為此，經過多次論證和討論，我們最終確定沿用省條例綠地率標準作為深圳的綠地率標準。

　　 滕琪：從市民角度來看，曹先生覺得深圳的綠化做得怎么樣？

　　 曹疊云：每當我出差從機場回來，走深南中路，總覺得深圳很親切。為什么？就是因為綠化好。這一點比國內許多地方好很多。

　　 滕琪：作為市民代表，楊勤先生有沒有聽到一些不一樣的聲音？對綠化和公園的規劃有何建議？

　　 楊勤：全國比較而言，深圳綠地并不少。這么多年的市政建設，我們已經建設成為一個花園城市，這是毋庸置疑的。目前的現實是如何保住綠地，我們的“鐵線”正一天天被侵蝕。這些綠地為何一個個變成樓盤？人大將就這個問題進行探討。

　　 滕琪：提到綠地被蠶食成一片片樓盤，目前樓盤的樓頂綠化是否有相關政策支持？屋頂墻面等立體綠化是不是應該折算為綠地率？

　　 梁治宇：屋頂綠化是解決城市土地資源短缺的重要途徑，它對降低城市熱島效應、提升節能效果有很大幫助。華南地區夏天非常熱，有屋頂綠化的那一層可以使能耗降低30%。由于屋頂綠化建設和維護成本相對較高，我們采取將其打折計算入綠地率里的優惠政策，鼓勵發展商、開發商在小區建設、設計之初就設定屋頂垂直綠化。

　　 楊勤：這是好事，屋頂綠化是我們長期呼吁和倡導的事，屋頂綠化大家都做了，對城市整體綠化有推進作用，對居民自身也有好處。于國于民都是好事，應該大力推進。

　　 曹疊云：屋頂綠化涉及到日常管理，如果沒有人維護、美化，隨意搭建，甚至有社會閑雜人等占據，會出現治安問題。另外，一棟樓只有一個立面，要杜絕“私人空中樓閣”的現象。因為第五立面除了綠化的功能，也作為逃生通道存在，它是居民共有的。

　　 楊勤：香港的樓頂綠化非常超前。我們的差距在于：先建樓、后綠化，缺少對前面規范性的認知。后面做的是湊湊合合、修修補補，非常有限。這次的條例要把綠化納入到規劃設計環節里，強制性執行。

　　 滕琪：我們有沒有借鑒一些成熟的經驗和做法？

　　 梁治宇：有，條例里有設定。政府的公共建筑必須進行屋頂綠化，由私人承包商進行的工程也屬于公共工程，也必須按要求做。

　　 楊勤：作為一個賣點，許多樓盤的樓頂一直為少數人所用，實際上這棟樓是公共的，一棟樓的樓頂不能成為你家里綠化的一部分。樓頂亂搭建的問題都源于此。既然是條例就強制性拿出來，要明文確定下來，讓更多深圳人享受到樓頂空間，而不是我買了就是我家的。要放在前置性審批里，滿足基本條件才放行，公共利益才能得到最大化彰顯。

　　 滕琪：很多人想在樓頂種花、種菜，開辟自己的小菜園，營造一個綠色健康的生活環境，你們覺得可行嗎？利弊在哪？

　　 梁治宇：完全可行。大家有空可以看福田農批的屋頂綠化，瓜果蔬菜到處都是，非常漂亮。只要根據承重要求進行配置，形成屋頂綠化，既促進生態環保又安全舒適。我們目前正在建立相關規范，會適期推出。

　　 公園小店服務收費必須普惠合理

　　 滕琪：我們再來談一談公園內部的設施建設，你們覺得公園里應不應該設置收費的茶座館所？

　　 梁治宇：首先要看具體如何收費。根據國家公園設計規范，每個公園都要有服務設施。這些設施是公益的、價格是普惠性的。國家住建部明文反對建成少數人的會所，我們不允許這種情況發生，公共資源不應該被擠占。

　　 杜夏雨：公園規劃之初會確定其功能區分及所需配套設施，有了配套設施就有了經營管理的人。通過確定配套設施后，我們會通過公開招標來確定經營者及經營年限。遵照公園的公益性，其收費必須是普惠性的、合理的，這些都會通過招標文件得以體現。同時，我們在《條例》中也明確禁止公園內不得設置為少數人服務的會所和高檔餐館。

　　 梁治宇：這里面有計算基準價，這瓶水在超市賣2.5元，你不能超過5元，招標文件里已設定。如果違反了招標文件的規定就失去了繼續經營的資格，公園管理中心做得還是很嚴格的。

　　 楊勤：據我所知，目前公園小賣部的商品價格居高不下，大家說它們像機場的商店。“假日經濟”的原因，把平時的維護費附加到價格上是必要的，但必須控制不應超過50%。比如在外面購買3元，最多不能超過4.5元。實際上，現在大多數都是翻倍的，要實現普惠性任重而道遠。

　　 滕琪：過程中如何監管？這段時間價格符合要求了，過段時間會不會擅自漲價？

　　 楊勤：明碼標價，前提是不會超過市場價的50%，大家心里有數。如果發現超過50%就3倍罰款或者5倍賠償。把標準廣而告之，這樣大家就都清楚了，公益性就奠定了。

　　 曹疊云：我有不同看法，買賣東西是市場問題，應該由市場供求來調節。比如我去小梅沙住酒店，冬季100元，夏天1000元。除夏天旺季外，其他季節人很少，虧得很厲害，夏天要補回來。這種市場自發的調節手段在經濟學上是合理的。

　　 楊勤：公園的東西跟小梅沙不一樣，一個是有著完整商業體系的，另一個是作為公益性的補充，兩者不好類比。公園的小賣部帶有壟斷性質，獨此一家，別無分號，老百姓想喝又不希望被宰。

　　 滕琪：目前已有經營者的盈利狀況如何？每個月租金或收取的管理費用處于什么水平？

　　 杜夏雨：大家可能有一個想法，公園里只此一家，經營狀況肯定很好。事實上并非如此，大部分公園小店的經營狀況都很一般。所以每次公開招標，投標者并不多。因為，公園的經營只有在公眾節假日人流較多的情況下才有生意，而在平日，營業額還是比較低的。從這個角度來說，作為公園管理方，我們既要保證其公益性，也要完善游人服務。至于租金，市城管局設立了物管中心，每次招標的底價都是局物管中心根據周邊地區市場指導價作為依據來確定的，由于通過公開競標確定經營者，所以公園小店的租金往往較周邊地區市場指導價要高。

　　 楊勤：我建議政府先把租金壓下來。如果一個小賣部拿的東門價租，又沒有東門那么多顧客，后果只能是在每瓶水上加價，最后形成鏈式反應，喝水的老百姓都不滿意。根子上出現問題，后面只能一個個累加。政府方面把水擠干，讓經營者的風險也降下來。

　　 曹疊云：租給他最便宜也會想賣天價。

　　 楊勤：頂層制度設計，既要能放得開，也要能管得住，這才是平衡點所在。

　　 公園禁止項目系根據科學規范設計

　　 滕琪：很多市民不理解，為什么禁止在公園里放生動物？

　　 梁治宇：放生在很多公園出現過，仙湖尤為突出，蓮花山也有。放生其實是非常危險的，不正當的放生會影響本地物種，威脅生態安全。一個典型案例就是放生鱷魚龜，這很可能侵占到陸生龜類的食物鏈，影響到整個物種的繁育。另外，有人在公園里放生蟒蛇。這需不需要管？答案是肯定的。如果你想通過放生動物來實現個人信仰、達到心靈慰藉，我們有指定區域來放生。容易被人們忽略的是放生對野生動物的二次傷害。很多時候，你放生的動物是通過買賣得來的，這等于鼓勵了捕捉行為，甚至導致大多數動物死在途中。這反而違背了初衷，要放生，要親近自然、了解自然，應該先認識它，敬畏它。

　　 滕琪：禁止在非指定地點內放風箏、騎自行車，或者從事球類活動的規定從何而來？

　　 梁治宇：設定放風箏、游玩和踩單車等不同功能區域是完全有必要的。從規范上說，公園的設計要考慮功能性。在登山道不能踩單車，沒有經過開發的水邊不能游泳，這是由于現實的自然環境制約，根據科學的規范制定而成的功能區域。再者，城市密度非常高，你我之間的距離非常近，如果不遵守一定規則就可能影響別人。制定規范，設定不同區域，對別人好，其實就是對自己好。

　　 滕琪：這也是一個呼吁。實際操作中遇到不遵守規定的游客怎么辦？怎么處理？

　　 杜夏雨：典型的例子是踩單車入園。銀湖山、深圳灣、洪湖有綠道在里面，不可能限制單車入園。我們會勸導市民在非綠道區域下車推車。因為深圳的公園到節假日人流較多，當中不乏老人、小孩，如果不分區域地踩單車，容易發生碰撞，這是我們不愿看到的。沒有綠道的公園，如園博園，則完全禁止單車入園。我們希望能和廣大市民共筑一個能夠放松心情，游玩休憩的好地方。

　　 滕琪：在勸阻過程中有沒有遇到反應比較激烈的？或者反應過度的游客？

　　 杜夏雨：也有，根據職責，我們的工作人員對公園內的違法行為進行勸阻，勸阻不成的，則投訴到轄區綜合執法隊，由他們對相關違法行為進行處罰。

　　 論壇傳真

　　 作為寸土寸金的國際化都市，“公園之城”深圳拿什么來維護自己的生態控制線？公園是城市的后花園，公眾戶外活動的休閑帶。建設綠色低碳花園城市，要尋求人與自然、人與人之間融洽相處的平衡點。論壇嘉賓認為，特區綠化要作為一個前置考慮因素加入城市發展規劃中，以政策優惠和行政處罰相結合的模式推進綠化和公園的建設管理；逐步建立監管倒逼機制，各職能部門聯動形成閉環鏈條；更新普及全民理念，倡導一個潔凈有序、理性有責的公民型社會。

　　 把脈問診

　　 整治綠化率不達標

　　 建立倒逼機制

　　 滕琪：對于綠地率沒有達標的違法行為，除罰款外還有沒有其他處罰形式？

　　 梁治宇：主要形式是責令整改。目前仍是從民事途徑進行處罰、教育，讓它進行整改，如果不整改樓盤就不能進行銷售，物業就沒有辦法正常運轉。這在目前的法律框架和監管制度中可以做到。

　　 杜夏雨：綠地率不達標監管手段還是有的，比如新建、改建、擴建的工程，在其設計方案中就必須對工程的配套綠化用地進行設計，如綠地率不達標就不予頒發規劃許可證。在規劃驗收環節，如果沒有配套的綠化用地或綠地率不達標，也是不能通過的。對于以上所涉及問題的監管我們是非常有信心的。而對于已有工程可能出現的綠地率不達標，則需要通過技術手段發現，會有一些阻力。

　　 曹疊云：綠化指標沒能達標，無法取得許可證，驗收不了，會給發展商帶來什么問題？第一，沒有驗收不能交付，不能交付涉及到違約。現在房地產價格很高，不按時交付違約金每天萬分之五或者萬分之三。第二，驗收不了，屬于指標達不到，辦不了房地產證。購房者會反過來追究發展商責任，制度倒逼發展商把各方面的要求做好。所以綠化、公園管理不僅是城管部門或者一個部門的職責，需加強各相關部門之間的聯動。

　　 楊勤：規劃中，政府各個系統要形成一個完整鏈條，從前置審批到后期驗收全部閉合起來。按理說，應該是先有市政建設，才有各個小區的開發。現在是：在市政沒有完成配套的時候先把地批出去建，建完之后敢賣，賣了敢住，住了就敢把污水排到深圳灣里去，這就是我們的現實。路不能倒過來走，政府各個部門要通過這個條例形成一個閉環鏈，大家各司其職，以法制的形式固定下來，這樣從水到環境、綠化都能得到有效保障。

　　 觀點PK

　　 違規管理：講處罰VS重引導

　　 楊勤：作為公園一定要有不同的功能區劃分，這是科學合理的。問題是如何執法和怎么執法到位？第一要考慮可行性，第二考慮可操作性，第三考慮執法完整性。你說那個地方不能騎單車，騎了給你看一看，你能把我怎么樣？罰我的錢，我身上沒帶錢，身份證也沒帶怎么辦？要把所有問題一次考慮好，把處罰力度和方式結合起來。

　　 曹疊云：園林綠化條例和別的條例不太一樣，是帶有文明道德規范的行政管理，引導性比較多，取證也難。我認為：第一，不是所有所謂的違法行為都要設置處罰標準；第二，可設置倡導性條款；第三，設置條款不一定像楊代表說的那樣非要處罰；第四，現實地看，你要罰款他說沒帶錢怎么辦？執法成本也很高，說不定還引起社會問題。要人性化一點，規則該有還得有，但需不需要用很強大的力量去維持一個很小的規則？社會代價太高了。