半拉子工程惹的禍

　　以上是說，即便為了“人的城市化”，城鎮(zhèn)內(nèi)外農(nóng)地農(nóng)房的合法轉(zhuǎn)讓，也是一個不可或缺的條件。如果說城市化有一個中心議題，那么在我看來，它就是如何變革原來那一整套財產(chǎn)權(quán)利制度，使之適應(yīng)大規(guī)模人口流動、集聚的新要求。其實，上世紀(jì)80年代以來城市化的加速，正是圍繞“重新界定權(quán)利”這條線索展開的。正因為突破了城鄉(xiāng)分割，終結(jié)了糧食和農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制，適時開放農(nóng)民進城經(jīng)商務(wù)工，才給數(shù)億農(nóng)民提供了“人往高處走”的機會。隨著大批農(nóng)民工進城，便于他們在城市先落腳、再落戶的一連串改革，也就陸續(xù)提上日程。其中，為農(nóng)民工及其家庭所能承受的住有所居——這是當(dāng)務(wù)之急——以及病有所醫(yī)、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)，就帶著各自不同的緊迫性，相繼列入城市化要解決問題的單子。

　　問題是，1980年代開局勢如破竹的改革，后來受過氣觀念與既得利益的雙重束縛，在相當(dāng)一個時期停滯不前。漸進改革策略的真諦在于持續(xù)“進”、不斷改。不進而停，落下一個部分改、部分未改的體制，就很像一個“半拉子工程”，久拖不改，有成為爛尾樓的危險。這方面，城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度算得上是一個典型。

　　我在《城鄉(xiāng)中國》里，花了不小的篇幅梳理土地市場化改革的來龍去脈，也評述其成就與局限。基本脈絡(luò)，是改革30多年，城鄉(xiāng)土地制度還是一個二元架構(gòu)——城市的國有土地政府有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被征用之后，才可以經(jīng)政府之手向市場轉(zhuǎn)讓。這個半拉子工程，形成了一個“政府一手征地、一手賣地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴(yán)重，引發(fā)的社會沖突越來越難以承受。

　　癥結(jié)就是改著改著、卻又停了。原先指令計劃體制下的土地配置，國有范圍內(nèi)靠行政指令劃撥，集體范圍內(nèi)按成員身份分配，城市、工業(yè)要用農(nóng)村土地則靠國家征用。改革開放大潮一起，這套土地制度守不住了，特別是外資進入、民企崛起，要給“非公經(jīng)濟”無償劃撥國有土地、分派集體土地，師出無名。于是，逼出了一個“土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”，新時期以轉(zhuǎn)讓權(quán)為支點的“新土改”，終于破題。

　　值得一提的是1988年憲法修正案。總共就是兩條，一條給民企以合法地位，一條給“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”以合法地位。兩條之間的邏輯關(guān)系，一目了然：非公經(jīng)濟總要在地上得以立足，才可能生存和發(fā)展，如果土地依舊不得轉(zhuǎn)讓，民企外企依舊不可合法獲得可使用之地，那承認(rèn)非公經(jīng)濟的合法地位，還有什么實際意義？反觀今日一些流行之見，眩目動聽，但就是對這兩者之間極端重要的關(guān)聯(lián)，完全不甚了了。

　　很明確，1988憲法修正案的土地準(zhǔn)則，是“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，而不是“惟有城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)才可合法轉(zhuǎn)讓”。既然中華人民共和國只有國有土地和集體土地這兩種土地所有權(quán)，那么國有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓，集體土地的使用權(quán)當(dāng)然也可轉(zhuǎn)讓。主張“同地同權(quán)”，根據(jù)就是1988年憲法修正案。

　　憲法理應(yīng)貫徹到所有其他法律法規(guī)之中。1988年年底，修訂的“土地管理法”明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)（都）可以依法轉(zhuǎn)讓”，這符合憲法準(zhǔn)則。至于附加的那句——“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”——可以看作是對國務(wù)院的一項法定委托：制定具體辦法，承認(rèn)、保障并便利兩種土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。1990年，“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”出臺，部分完成了上述法定委托。但是另外一部分，涉及9億多農(nóng)民的集體土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，卻再也沒有一個具體辦法出臺。2007年之后，地方人大有過一些關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但全國性法律到今天還是付之闕如。

　　更值得重新檢討的是，1998年再次修訂的“土地管理法”，不但沒拿出集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，反而出現(xiàn)以下新表述：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。個人之見，此項“不得”，有直接違背憲法準(zhǔn)則之嫌，即使加上緊接其后的那個但書（“但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”），事情也好不了多少。第一，這里直接規(guī)定了“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；第二，“除外”范圍，僅限于“符合土地利用總體規(guī)劃并取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的”——大量其他農(nóng)村建設(shè)用地，那就對不起了。

　　如此不但不再繼續(xù)改，還往回收，就給城鎮(zhèn)內(nèi)外已大量出現(xiàn)的“出租或出售”之農(nóng)地農(nóng)宅，來了一個體制方面的釜底抽薪。試想，宅基地“轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，原本無法律禁止，又有市場有效需求的支持，已經(jīng)大量發(fā)生。突然被宣布為“不得”，那所有實際上已入市轉(zhuǎn)讓的農(nóng)宅勢必連帶面臨合法性問題。問題是，宣布“非法”所依之法，本身合憲嗎？華生揮舞“真正法治”的大旗對此首肯，我則持相反的看法，認(rèn)為上述法條直接違背現(xiàn)存憲法準(zhǔn)則。從表達(dá)上看，對農(nóng)民集體土地使用了“不得……除非”的句式，對國有土地的轉(zhuǎn)讓則無同類限定，也有悖于同地同權(quán)。

　　進入新世紀(jì)之交，禁、限入市的范圍還直接擴大到了農(nóng)宅本身。正如《城鄉(xiāng)中國》梳理過的，即便在人民公社時代，農(nóng)宅作為農(nóng)民私有財產(chǎn)的地位也是明確得到承認(rèn)的——社員享有“買賣或者租賃房屋的權(quán)利”，“由買賣或者租賃的雙方訂立契約”。可是，1999年國務(wù)院辦公廳一紙通知，宣布“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售”。2007年還是國務(wù)院辦公廳一紙公文，規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”。查“國務(wù)院辦公廳的職責(zé)”，沒說這個最高行政辦公機關(guān)有權(quán)立法和頒布行政法規(guī)啊？但是到了華生這里，農(nóng)房入市轉(zhuǎn)給非本村人士，卻一概成了“和走私行為一樣的”非法！

　　2007年頒布《物權(quán)法》，本來是界定農(nóng)房宅基地權(quán)利的一次重要機會。但最后發(fā)布的文本對此只寫了一句，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。本該由財產(chǎn)法來規(guī)范的權(quán)利，卻繞回去“適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府辦公廳的公文？這可是事關(guān)9億農(nóng)村戶籍人口最基本的財產(chǎn)權(quán)利，模糊一句帶過，留下一片任由解釋和執(zhí)行的無限空間。

　　反正從1990年至今，國有土地轉(zhuǎn)讓早就風(fēng)生水起，但集體土地依法轉(zhuǎn)讓的辦法終究沒有出臺。不但如此，禁止、限制農(nóng)地農(nóng)房入市的規(guī)定卻日趨“完善”。若問為什么土地入市如此畸輕畸重？答案也不難找，蓋因政府嘗到了壟斷賣地之甜頭，再也舍不得讓農(nóng)民集體也來分一杯羹。巨大的既得利益本來就帶有頑固的剛性，再加上“證明”其正當(dāng)性的花巧包裝，這個土地轉(zhuǎn)讓方面的“半拉子工程”，就變得固如金湯。時人所見“土地的城鎮(zhèn)化快于人的城市化”，不過是派生出來的一個非常表象的病兆罷了。