城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。迄今為止，凡是成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體，城鎮(zhèn)化水平（即城鎮(zhèn)化率，下同）和質(zhì)量都達(dá)到了較高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的經(jīng)濟(jì)體，則在這方面往往出現(xiàn)較大問題。本報(bào)告以水平和質(zhì)量協(xié)調(diào)提升為主線，比較四種類型城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并歸納其對(duì)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的借鑒意義。

　　不同背景和稟賦條件下城鎮(zhèn)化模式的比較

　　在不同歷史階段，受不同國際環(huán)境、稟賦條件和社會(huì)制度影響，各國走出了不同的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路。從城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的關(guān)系等因素出發(fā)，以2011年城鎮(zhèn)化率和人均GNI數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可將主要國家的城鎮(zhèn)化分為四種類型，如下圖所示。

　　（一）先發(fā)國家：長期探索中實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的同步提升

　　英國、美國、德國等先發(fā)國家，以工業(yè)革命為開端，二戰(zhàn)之前已基本完成城鎮(zhèn)化，在長期歷史探索中實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的同步提升，具有特殊的時(shí)代特征。

　　首先，在工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。工業(yè)革命建立了全新的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不竭動(dòng)力，而城鎮(zhèn)化也為工業(yè)化提供了基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)，提升了生產(chǎn)效率。先發(fā)國家在技術(shù)和制度等領(lǐng)域進(jìn)行了全面探索，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化充分相互作用，普遍經(jīng)歷了百年以上，最終完成城鎮(zhèn)化。

　　其次，舊殖民體系和世界格局是其城鎮(zhèn)化的特殊時(shí)代背景。一方面，先發(fā)國家通過殖民掠奪、對(duì)外貿(mào)易和侵略戰(zhàn)爭(zhēng)為城鎮(zhèn)化積累了大量資本；另一方面，在不平等的國際經(jīng)濟(jì)秩序和政治格局下，其城鎮(zhèn)化發(fā)展不存在資源環(huán)境約束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放發(fā)展模式和“先污染、后治理”的道路，曾為此付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)。

　　第三，隨著資本主義制度逐步完善，政府和市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。早期城鎮(zhèn)化發(fā)展中，自由市場(chǎng)機(jī)制的作用巨大，城市發(fā)展主要依靠私人部門推動(dòng)。隨著資本主義制度的逐步完善，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳染病防治、勞資關(guān)系調(diào)解等方面發(fā)揮了更多作用。英國建立城市公共衛(wèi)生體系、德國確立城市規(guī)劃體系等，都是政府與市場(chǎng)相結(jié)合、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　第四，公共政策適時(shí)轉(zhuǎn)型和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是其有效應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的重要途徑和保障。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期易引發(fā)一系列社會(huì)矛盾，如果處理不當(dāng)就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)。先發(fā)國家普遍經(jīng)歷過嚴(yán)重的社會(huì)問題和環(huán)境問題，以雄厚的財(cái)力為保障，及時(shí)調(diào)整社會(huì)政策、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，幫助他們渡過了危機(jī)。英國面對(duì)嚴(yán)重的城市公共衛(wèi)生危機(jī)，1848年頒布《公共衛(wèi)生法》等法律，調(diào)整公共政策和城市規(guī)劃，歷經(jīng)百余年徹底治理了城市環(huán)境問題。德國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，工人運(yùn)動(dòng)、社會(huì)問題形勢(shì)嚴(yán)峻，1883年頒布了《醫(yī)療保險(xiǎn)法》，開啟了社會(huì)保障制度的先河，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。美國為解決城市環(huán)境和居住條件惡化、城市貧困和犯罪等問題，掀起城市美化運(yùn)動(dòng)，實(shí)施住房改革，通過了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居環(huán)境、緩解了城市貧困。

　　先發(fā)國家的城鎮(zhèn)化具有時(shí)代特征，今天已難以直接借鑒。不過，以工業(yè)革命為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)發(fā)展，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)合理發(fā)揮政府作用，及時(shí)調(diào)整公共政策、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型等經(jīng)驗(yàn)，仍具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　（二）戰(zhàn)后成功追趕型經(jīng)濟(jì)體：較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步高速提升

　　二戰(zhàn)以后，全球迎來了新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮，日本、韓國、新加坡等抓住機(jī)遇，在較短時(shí)期內(nèi)高質(zhì)量完成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

　　首先，高速工業(yè)化是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。20世紀(jì)50－70年代的日本及60－80年代的韓國分別經(jīng)歷了“擠壓式”的快速工業(yè)化進(jìn)程，長期保持了兩位數(shù)的工業(yè)增長率，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化率年均增長1.5個(gè)百分點(diǎn)左右，各自在30年左右基本完成了城鎮(zhèn)化。在這一過程中，持續(xù)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和大量的人力資本投資推動(dòng)了日本、韓國產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提升，形成了現(xiàn)代化的、具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)體系，占據(jù)了全球產(chǎn)業(yè)鏈的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，樹立了后發(fā)國家的典范。

　　其次，政府是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積極推動(dòng)者。日本、韓國是“東亞模式”的典型代表，政府在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中作用十分明顯。一方面，政府十分重視國土空間規(guī)劃，對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、促進(jìn)要素資源合理配置起到了重要指導(dǎo)作用。日本先后五次編制和實(shí)施“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”，2008年又啟動(dòng)了新一輪“國土形成計(jì)劃”。韓國從1972年起編制和實(shí)施了四次綜合國土規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)空間政策與產(chǎn)業(yè)政策的有機(jī)銜接。另一方面，政府通過有效干預(yù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。日本對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了稅收、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等政策支持，韓國積極實(shí)施“政府主導(dǎo)性增長戰(zhàn)略”，近年來轉(zhuǎn)向“國家均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，為城鎮(zhèn)化提供了可持續(xù)的動(dòng)力。

　　第三，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。日本、韓國始終重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化問題，把提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率作為推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)。日本在戰(zhàn)后實(shí)施了土地制度改革，政府收買地主土地并賣給農(nóng)民，極大提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。20世紀(jì)60年代，日本頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》、《農(nóng)振法》等法規(guī)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)振興和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)業(yè)機(jī)械化和村鎮(zhèn)綜合建設(shè)，有力提升了農(nóng)村現(xiàn)代化水平。20世紀(jì)70年代，韓國實(shí)施了“新村運(yùn)動(dòng)”，通過完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化、教育等公共服務(wù)，極大改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提升了農(nóng)村生存質(zhì)量和農(nóng)民收入水平，緩解了快速城鎮(zhèn)化對(duì)城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力，也避免了農(nóng)村凋敝，十分值得借鑒。

　　第四，采取有力措施化解城市社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也曾給日本、韓國帶了嚴(yán)重的社會(huì)問題。20世紀(jì)50－70年代，日本經(jīng)濟(jì)高速增長，重化工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)境污染和城市公害問題日益突出，爆發(fā)了嚴(yán)重的四大公害事件。日本政府及時(shí)采取有力措施，先后頒布了《公害對(duì)策基本法》、《大氣污染防治法》等14項(xiàng)法律，制定了嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)地方政府、公共團(tuán)體積極性，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，經(jīng)過10年左右終于有效治理了公害問題。韓國在工業(yè)化過程中，企業(yè)普遍實(shí)行家長制的管理方式，工人遭受了嚴(yán)重的歧視性待遇，并一度爆發(fā)了全國性的勞工騷動(dòng)，這促使韓國調(diào)整勞工政策。特別是，政府在勞資沖突中轉(zhuǎn)向中立，強(qiáng)調(diào)以法律和行政手段規(guī)范勞資行為，建立三方協(xié)商機(jī)制和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，構(gòu)建和諧產(chǎn)業(yè)秩序等，從而走出危機(jī)，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

　　雖然日本、韓國的城鎮(zhèn)化依然面臨著各自的問題，但同樣作為東亞國家，他們?cè)谳^短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步高速提升的成就令人矚目。尤其是，立足本國資源稟賦和文化傳統(tǒng)，有效發(fā)揮政府的導(dǎo)向性作用，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，及時(shí)化解城鎮(zhèn)化中的復(fù)雜社會(huì)問題，具有直接借鑒意義。