北京的發展日新月異，但人口資源環境壓力也日益嚴峻。2014年初，在北京轉型發展關鍵期，習近平總書記考察北京，對做好北京發展和管理工作，推動京津冀協同發展做出了重要指示。總書記的指示就是我們的工作綱領，更好破解首都發展難題的大幕拉開了。本市從規劃入手，迅速開展了《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》修改工作。全國政協委員、市規劃委主任黃艷就修改中的重點和亮點進行了解析。

　　本次總規修改有哪些亮點

　　黃艷介紹，此次總規修改，將以往“靜態藍圖式”的以增長擴張為主的規劃，轉變為“動態評估式”的“戰略加實施”的規劃，以保持總體規劃對城鄉發展建設的宏觀指導作用。

　　建設用地堅決做“減法”

　　以人口資源環境承載能力為底線，倒逼城市功能調整、規模控制、結構優化和質量提升。也就是說，以人口控制目標和水資源、大氣、綠色空間等資源環境承載能力作為剛性約束條件，反算確定城鄉建設用地總量，提出了城鄉建設用地規模和開發強度的控制目標——在現狀建設用地的基礎上“瘦身減量”。為了實現減量目標，要統籌城鄉土地利用，通過嚴格控制新增用地，騰退低效建設用地尤其是集體建設用地，挖潛存量用地。

　　確定統一的城市發展各項指標

　　以往，由于角度、出發點、標準不同，導致不同規劃的指標存在矛盾和沖突的現象，特別是經濟發展與人口控制、建設用地增長、生態環境保護的各項指標往往各說各話，發展目標難以一致。此次總規修改以確定核心指標為契機，重點研究各項發展指標之間的關系和規律，與經濟社會發展規劃、土地利用規劃以及正在編制的生態環境總體規劃進行充分銜接，確定了統一的城市發展各項指標。

　　城市規劃向城鄉規劃轉變

　　一方面，要改變長期以來對集體建設用地缺乏管控的局面，徹底遏制城市“攤大餅”無序蔓延的狀況。黃艷說，集體建設用地的快速增長、粗放蔓延是導致總建設用地規模大、增長快，城鄉建設用地約束性指標突破的主要原因，也是城市“攤大餅”蔓延的主要因素。因此，要提出集體建設用地分區域、分階段的調控規模，確定規劃布局的原則和用地標準。同時研究配套完善相關實施政策和監管機制框架，強化城鎮建設用地新增和低效集體建設用地騰退改造的統籌實施。

　　另一方面，加強公共服務、基礎設施的城鄉統籌規劃，解決農村地區基礎設施建設滯后的問題。

　　京津冀“規劃一張圖”

　　此次總規修改，與河北、天津等地規劃部門加強合作，提出了構建京津冀分工合理的多中心網絡和城鎮走廊的初步思路，明確北京對接區域發展的重點方向。其中重點是加強北京與周邊地區規劃統籌，組織初步建立“京津冀空間基礎數據平臺”，促進形成京津冀區域“規劃一張圖”，為構建科學合理的區域城鎮群功能體系、生態安全格局和基礎設施建設打好基礎。

　　全市劃分為生態紅線區、集中建設區和緩沖區

　　此次總規修改，將“劃定城市增長邊界”和“生態保護紅線”作為一項核心內容，通過“兩線”劃定，將全市劃分為生態紅線區、集中建設區和緩沖區，并同步研究明確各區的目標定位、發展重點和實施策略，實現全市“兩線三區”的全域空間管制，以此來加強對生態安全格局的保護和城鄉建設的管控。

　　如何破解北京的突出問題

　　黃艷表示，此次總規修改堅持以問題為導向，核心、重點問題在哪里，規劃修改的重點就在哪里。

　　緩解交通擁堵嚴控人口規模

　　黃艷說，緩解交通擁堵必須標本兼治。

　　一是加強源頭調控，加快轉變城市發展方式。關鍵是嚴格控制城市規模尤其是人口規模，降低出行總量。

　　二是進一步優化城市功能和空間布局。從嚴控制中心城建設增量，疏解和優化中心城功能；提升新城產業、公共服務發展水平和城市環境質量，促進新城有序承接中心城功能和人口的轉移。

　　三是促進城市功能與交通設施的協調發展。重點加強公共交通對重點產業功能區、大型居住區的支撐能力，實現軌道交通與周邊城市功能的有效銜接，促進職住均衡。

　　四是大力發展公共交通，形成高標準、現代化綜合交通體系規劃，引導和調控交通出行結構。根據不同地區居民出行需求和特征，因地制宜地構建多層次、多樣化的公共交通服務體系，提高公共交通樞紐建設水平與換乘效率。

　　五是逐步建立和完善交通需求管理政策和全社會共同參與的公共治理體系。尤其是要加強小汽車擁有、使用、停車等需求管理的政策機制，引導和規范出行方式，切實降低小汽車的使用強度，不斷改善出行環境。

　　大氣治理增加年均pm2.5

　　濃度核心規劃指標

　　黃艷介紹，本次總規修改十分重視大氣污染問題，重點增加了年均pm2.5濃度這項核心規劃指標，提出到2020年pm2.5年均濃度要實現下降30%左右，到2030年實現空氣質量達標，為35微克/立方米。

　　黃艷說，從大氣污染成因分析來看，污染排放量大和不利的客觀環境條件是主導因素，排放源則主要集中在燃煤、機動車、工業和揚塵4大重點領域。因此，壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵等關鍵性工作在本次總規修改中也有重要體現。

　　一是調整能源消費結構。提出了城鄉統籌的清潔能源指標，在2020年全市清潔能源比重應達到90%以上，其中農村地區在2020年達到25%以上，遠期達到50%以上。二是改善區域生態環境，重點在城市通風走廊、綠道、河流水系和濕地等具有重要生態價值的地區加強生態建設，不斷提高平原區森林覆蓋率。三是加強綜合調控和精細化管理，包括嚴格控制機動車保有量和出行總量，提高項目環境準入標準和污染排放標準，加強施工揚塵監管等。

　　以鄉鎮為基礎劃定規劃實施單元

　　黃艷介紹，在以往的規劃中，城市和鄉村交接的地區，土地規劃、公共服務、基礎設施建設投入都是兩條線，沒有統籌起來。本次總規修改就要針對這一區域，統籌明確人口、用地、產業、綠化、基礎設施等各方面的規劃目標，提出發展策略。重點是劃定以鄉鎮為基礎的規劃實施單元，實現統一規劃、統籌實施和統籌管理。

　　城市設計要體現

　　“古都味、東方韻、國際范”

　　黃艷介紹，本次總規修改提出，要進一步明確北京整體城市設計原則和實施管理策略。一是要正確處理好傳統和現代、繼承和發展的關系，將體現地域特征、民族特色和時代風貌作為長期的城市建筑設計原則和目標，明確首都城市建筑整體風貌的要求。正如專家提出，北京的城市建設要體現“古都味、東方韻、國際范”。

　　二是要探索將城市設計有效納入到現行的城市規劃設計管理體系，劃定舊城、11個新城、商務區、文化區、特色街區、新區等城市設計分區，并針對建筑體量、尺度、風格、色彩、形式、材料等方面制定明確的城市設計要求和管理原則，在城市設計階段明確提出建設地區的地域特色、文化特征以及環保、綠色等要求。

　　怎么調整疏解非首都功能

　　當前，京津冀協同發展已經成為國家一項重大的發展戰略。黃艷說，本次總規修改要重點梳理和細化首都功能和非首都功能，優化城市功能體系和產業空間布局。

　　構建分工合理的

　　多中心網絡和城鎮走廊

　　黃艷介紹，一是深入研究首都功能在空間上的分布特征，加強對首都功能在空間上的支撐。二是加大不符合首都城市戰略定位的城市功能的調整疏解力度。重點對全市各級各類產業功能區發展情況進行評估，并分級、分區、分類提出提升、優化、清退的差異化政策措施。三是加強京津冀區域規劃合作，為非首都功能向區域疏解創造有利條件。積極構建分工合理的多中心網絡和城鎮走廊。重點加強與曹妃甸、新機場臨空經濟區、京津合作示范區等的規劃對接。

　　在生態保護上有哪些突破

　　“加強生態保護與環境改善是本次總規修改面臨的關鍵任務和難點問題。”黃艷說，首先要將“劃定生態保護紅線”作為一項核心內容，為構建全市乃至區域層面的生態安全格局打下十分重要的基礎。

　　初步劃定生態保護紅線

　　占市域面積70%

　　黃艷介紹，從2014年的初步梳理來看，北京市“山水林田湖”現狀生態資源的總量約達1萬平方公里，占市域面積的61%。本次總規修改則根據山區和平原區不同的生態資源基礎、保護目標，整合現狀生態用地、法定生態控制地區和規劃重要生態空間三部分要素，初步劃定了全市層面的生態保護紅線，總面積約占市域的70%。黃艷表示，2015年還將進一步細化各區縣層面的生態保護紅線。

　　研究建設環首都“國家公園環”

　　黃艷說，此次總規修改，將聯合天津、河北，統籌研究京津冀區域生態承載能力，加強規劃協作，共同建設和維護區域性重要生態廊道，構建完整的區域生態安全網絡。

　　目前，正在密切對接國家層面的各項規劃，積極研究在北京與周邊的跨界地區選址建設環首都“國家公園環”，將與北京市內第一道綠化隔離地區的“城市公園環”、第二道綠化隔離地區的“郊野公園環”共同構成北京及東南部平原區的三道公園綠地體系。