下篇 城市還賬歷史

　　2016年7月5日夜，整個武漢水務局辦公樓燈火通明。該局污水管理處處長王赤兵整宿沒睡，樓內的防汛指揮部里擠滿了市委、防委的指揮人員。

　　剛開始，從當天的氣象雷達圖看，大家覺得問題不大。然而，午夜一過，雨水紛至，幾乎一個小時來一陣大暴雨，氣象圖上霎時變成一片警示強對流天氣的紅色。

　　凌晨2點，指揮部里已經沒有人坐著，人們緊張地盯著顯示水務局信息綜合管理平臺的大屏幕，不斷調看市內各地的攝像頭，先盯著容易積水的地方，一看有積水了；然后再看不易積水的地方，一看也有積水了，王赤兵心里暗叫，“完了”。

　　到凌晨4點鐘，武漢全市幾乎都淹水了。路面交通已不能保，只好調動所有部門想盡一切辦法保地鐵。

　　一個現代大城市，就這樣“淪陷”了。

　　規(guī)劃落后于城市發(fā)展

　　距武漢500公里外，7月13日，南京城上空逐漸暗了下來，烏云伴隨著電閃雷鳴，瞬間席卷整個城市，可視度不足百米。南京南火車站的旅客們快速奔走，沒等進站就被淋得透濕，車站巨大的頂棚完全失去了作用。數分鐘后，道路已無，但見滾滾流水。之前，南京才剛經歷過一次嚴重內澇。

　　南京內澇最嚴重的區(qū)域，在秦淮河以西，其中建鄴區(qū)多個居民小區(qū)被淹，街道最高水深達1米以上，鳳臺路沿街店鋪的門口樹干上，都綁著一兩個汽油桶。鳳臺路的一位店主告訴《財經》記者，這是備用的逃生神器。

　　地處長江三角洲的古都南京，是長江流域的四大中心城市之一。這座城市1992年公布《南京市城市總體規(guī)劃(1991-2010)》，將河西地區(qū)(秦淮河以西地區(qū)，也稱江東地區(qū))定位為南京的副中心。這意味著城市總體規(guī)劃將向地勢低洼處發(fā)展。

　　河西地區(qū)原為長江河岸的緩沖地帶，每逢大水之年都與長江混為一體，起到汛期蓄水的作用，其地勢低于汛期的秦淮河和長江水位。南京以低山、丘陵為骨架，是一個低山丘陵、崗地和平原、洲地交錯分布的地貌綜合體。在這種地貌背景下，南京境內地勢起伏不平，相對高差最高可達440米左右。城內地勢中部海拔大部分在100米至200米之間，向南北兩側漸減，到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。

　　一位李姓居民告訴《財經》記者，以前河西地區(qū)屬于城鄉(xiāng)接合部，有大片農田和湖泊，未開發(fā)之前低洼處是蘆葦蕩，每逢大雨內澇并不嚴重。

　　2002年南京奧林匹克體育中心項目實施，河西新城也進入快速發(fā)展期，尤其是中央商務區(qū)(CBD)，入駐各類金融機構300余家，金融法人總部和外資機構數量占到全市三分之二。如今，河西地區(qū)高樓林立，發(fā)展成以商務、商貿、文體三大功能為主的南京副中心。

　　新城房價一路飆升，均價在4萬元/平方米左右，為南京房價最前列，這也使房地產項目不斷向沿河岸地帶推進。

　　然而，由于河西地勢低洼，每當秦淮河上漲，城內雨水無法自排，常常要通過管道收集后，由水泵抽排出去。

　　暴雨來時，水流向秦淮河河谷和金川河河谷匯集，兩河谷平原海拔均低于長江下關汛期水位，這使雨水不能自流排江，需靠關閘開泵機排，當降雨強度超過機排能力時，自然發(fā)生內澇災害。

　　南京大學地理與海洋科學學院副教授張興奇說，南京在城市總體規(guī)劃時，市區(qū)向地勢低洼處發(fā)展，使得排澇規(guī)劃被動適應總體規(guī)劃所產生的城市空間形態(tài)。

　　南京的規(guī)劃建設存在的問題，在其他城市中都或多或少存在，也是中國城市內澇問題的源頭——在城市規(guī)劃中，忽視了雨洪。

　　中國原有的城市規(guī)劃設計理論中，沒有包含城市內澇災害防治的內容。1998年出臺的《防洪法》，立法目的指向防洪，但適用的重點領域是江河湖海。對于城市而言，國家規(guī)范體系中只承認城市防洪和城市排水，缺乏城市排澇的規(guī)范和標準。直到2014年1月1日，《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》正式施行，城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內澇防治才有法可依。

　　此前已經高度發(fā)展的很多城市，難逃為當初城市規(guī)劃欠賬買單的宿命，頻繁“看海”，而要補上這一課，將付出更大的代價。

　　江湖關系難以割舍

　　對于武漢來說，它的尷尬在于，水無處可去。整個武漢現有能蓄水的湖泊、蓄水池都滿了。

　　家住武漢市江岸區(qū)黃家墩社區(qū)的汪琳琳(化名)，在7月6日清早5點多回到一樓家中時，“一開門，屋里漂的全都是臟東西”，水不僅從臨街的門涌進屋內，后面的下水道也返上來了。直到中午12點多，屋里的水才被路邊的抽水泵抽退下去，而外面的路面上仍是一片汪洋。

　　從武漢水務局辦公樓上就能望到的長江，水位已經突破28米。武漢市地處江漢平原，漢口地勢平坦，武昌、漢陽地勢起伏，一般地面標高在20米至24米，也就是說，此時長江已成懸河，無法接納武漢市內排出的水。

　　“當時再來雷雨，我們一點辦法都沒有，能力都已經用光了。”王赤兵說。武漢所有的泵站都在滿負荷運轉，將雨水抽送到長江里去。中心城區(qū)泵站加上四處輔助排水泵站，總抽水能力達到每秒1000多立方米，可以在兩秒鐘內抽干一個標準游泳池的水。但在巨量雨水面前，仍無法阻止大水的攻勢。

　　武漢的這場內澇，是中國城市內澇問題的一個突出樣本。目前，中國有641座建制城市面臨洪澇災害威脅，每年有百余座城市不同程度發(fā)生暴雨洪澇災害。

　　曾有“百湖之城”美譽的武漢，在城市建設過程中，將湖泊、坑塘、濕地等填埋、硬化成城市建設用地。武漢城區(qū)湖泊現有40個，建國初期，這一數字是127個，60年來三分之二的湖泊被“消失”了。

　　華中科技大學建筑與城市規(guī)劃學院教授萬艷華對《財經》記者說，武漢一些湖泊在城外，水系連通工程讓武漢城內的湖泊與城外湖泊相連，就能充分發(fā)揮湖泊的調蓄能力。

　　上世紀五六十年代，老百姓吃飽肚子是首要問題，全國范圍都有圍墾造田的運動。武漢東西湖附近原來有很多小湖泊，在這場運動中基本消失，變成了農場。王赤兵說：“絕大多數湖泊都是在那時圍墾造田沒有的。”

　　上世紀90年代，武漢的房地產開發(fā)熱潮開始侵蝕城內湖泊。只有1996年發(fā)生一個變化，武漢湖泊總面積大幅回升達到755.34平方千米，原因是當年大澇。

　　武漢水務局方面的說法是，房地產開發(fā)對湖泊的侵蝕“是個位數量級的，并且是很小的湖泊”，且自2001年11月《武漢市湖泊保護條例》(下稱《條例》)頒布后，沒有一個湖泊減少。

　　不過，當時的《條例》規(guī)定并不細致，比如湖泊會有小枝杈、邊邊角角的地方，并沒有明確定義，所以有道路、橋梁等市政基礎設施以及圍著湖邊造房子的情況發(fā)生。“這些在當時并不違反規(guī)定”，王赤兵估計，“這塊造成的湖泊面積萎縮不到1%。”

　　依據《條例》，武漢所有湖泊全部列入保護名錄，嚴禁圍湖建設、填湖開發(fā)等行為。但《條例》也規(guī)定，“除國家重點工程建設項目外，禁止占用(城市湖泊)”，“因特殊原因確需占用湖泊的，應當由建設單位報市水行政主管部門審核并報市人民政府同意后，按規(guī)定的審批權限報批”。

　　武漢民間環(huán)保組織“綠色江城”負責人柯志強告訴《財經》記者，雖然有重點項目或特殊原因需要占用湖泊，但根據規(guī)定占多少補多少，所以武漢市近幾年填湖的情況相比《條例》未出臺前確實好了很多。

　　湖泊和河流等水系消失，帶來的副產品之一就是地面硬化，大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料并不透水，這也是國內大部分城市的通病。當這些被硬化地塊，還是農田、濕地、水體時，雨降下來，可以滲入其中，不會很快形成地表徑流；而硬化后，地表不透水，降雨后很快形成徑流。

　　隨著城市“攤大餅”式的發(fā)展，原有透水、蓄水區(qū)域不斷減少，暴雨徑流量大幅提高，洪澇災害的威脅就不斷累積。

　　武漢水務局排水管理處處長項久華在接受央視采訪時表示，目前武漢容易漬水的區(qū)域，很多大項目在建設期，新的排水設施系統(tǒng)還沒有完善，老的低水平的設施在施工過程中也受到了損壞。

　　在城區(qū)內退地還湖不太可能。美國不少地區(qū)的解決方式是，要求小區(qū)開發(fā)前后水文特性不能產生明顯變化，上世紀美國推廣BMPs(最佳管理實踐)的時候，修建小區(qū)雨水調蓄池是最常見的方式之一。

　　中國城市規(guī)劃設計研究院資源能源所所長王家卓就建議，要逐步建立區(qū)域雨水排放管理制度。也就是在給定的降雨下，如“20年一遇”的24小時降雨，一個小區(qū)允許的峰值排水流量是多少，應該進行科學管理。

　　下水道是一個城市的良心

　　中國的城鎮(zhèn)化擴張有個突出特點，就是“先地上、后地下”，本應先行的城市防洪排澇基礎設施建設舉步維艱，可以說是一邊發(fā)展，一邊在給自己挖坑兒，所以，想改變“逢雨必澇”的尷尬，還得回頭去把坑兒填上。

　　7月19日起，北方地區(qū)迎來強降雨，有的城市暴雨持續(xù)數個小時，太原、北京等城多個路段積水。一位姓馬的太原市民告訴《財經》記者，在太原東環(huán)路建設橋下積水漫過了車頂，很多位于低洼地帶小區(qū)居民被困，結果是消防官兵啟動了皮艇進行救援。

　　據《山西晚報》報道，2014年太原北中環(huán)橋竣工投入使用后，東匝道橋下路段成為太原城北最嚴重的內澇積水點，積水最深時可達50厘米。原因是此路段周圍的雨水井蓋比積水路面還要高，污水井自身泄水能力不足，甚至存在雨水倒灌的問題。每次暴雨出現，市政人員都要帶著臨時水泵上陣，將積水先排向花池，以解燃眉之急。

　　號稱國際大都市的北京，也有同一幕上演，下水井蓋高于路面處處可見。在北京朝陽區(qū)東大橋一處地下通道，一位環(huán)衛(wèi)工人指著一處滲水井告訴《財經》記者，井的邊緣高出地面約1厘米，水哪里流得進去？補救措施就是天晴后，環(huán)衛(wèi)工人用大掃帚把積水不斷推進下水井。

　　四年前北京“7·21”暴雨，導致交通大規(guī)模癱瘓，經過四年治理，在今年7月20日的暴雨中，北京再次失陷。

　　工程建設的最大特點是它所涉及的技術除了綜合性，還有很強的個性——與地域、環(huán)境有非常密切的聯系。

　　一位土工工程師給《財經》記者講述上海首次修地鐵時，一期工程由德國工程師設計，在人民廣場站出入口處設計比地面高5厘米左右，旅客進出稍微有點絆腳。在二期設計中，國內將入口臺階與地面做平。投入使用后發(fā)現，一到梅雨季節(jié)，大量雨水就會順著臺階往地鐵里灌，而一期工程的地鐵高出地面的臺階則有效地阻擋了雨水。

　　像北京、南京、太原這樣的省會城市，其早期建設的地下排水系統(tǒng)都存在標準較低、排設不合理的情況，多數是管網、箱涵等排水系統(tǒng)的口徑偏小。

　　歷史上，中國城市的排水系統(tǒng)多為明渠和暗溝。新中國剛成立時，這套排水系統(tǒng)大多年久失修。于是，缺乏經驗的城市管理者們全盤照搬了前蘇聯的“地下管網式”排水設施，采用小口徑排水管。另外，受經濟條件所限，當時全國很多城市甚至還按半年一遇的雨量標準設計，允許適當積水。

　　近些年，城市化速度很快。按照2014年之前的城鎮(zhèn)排水設施建設標準要求，城市一般地區(qū)排水設施的設計暴雨重現期為0.5年-3年，即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨；重要地區(qū)是3年-5年。到2014年該標準修訂為最小為2年。

　　到2011年，全國城市排水及污水管道總長度為57.4萬公里。這些管道在城區(qū)主干道基本可防一年一遇的雨情，一些舊城區(qū)還不到一年。而歐美、日本等國城市排水設施通常為五年或十年。

　　不僅標準較低，而且大量舊城區(qū)管道連低標準也不達標。在實施過程中，大部分城市普遍采取的是標準規(guī)范的下限。

　　2013年3月水利部防洪抗旱減災研究中心發(fā)布的《城市防洪工作現狀、問題及其對策》報告顯示，即使以歷史形成的較低標準衡量，目前全國城市的53%、340座城市都沒有達到防洪標準。34座特大城市中，僅有7座達到防洪標準。

　　據中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶調查，至今70%以上的城市排水系統(tǒng)排水能力不足“一年一遇”，90%老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。武漢堪稱典型，其中心城區(qū)相當一部分區(qū)域管線系統(tǒng)排水標準僅為0.33年-0.5年一遇。

　　舊管線改造在北京也是牽一發(fā)動全身，城區(qū)尚存明清時期的舊溝174公里。老城區(qū)胡同里的管網鋪不進去，管網上蓋起新的建筑群又無法拆遷，只能“老舊管網打補丁，發(fā)現一處補一處”。北京雨水管網的面積率僅為50%，屬較低水平。

　　首都、省會城市尚如此，其他眾多二三線城市的情況更不樂觀。

　　比鄰日本，在城市化最為迅猛的階段，也經歷過“先地上、后地下”的發(fā)展模式，至洪澇襲來，幾乎想盡了一切辦法，大阪、東京仍然難以解決其內澇問題，在雨洪分滯、蓄留、滲透等招數用盡之后，還得補上排水干管建設這一課。

　　此外，全國大多數城市的排水系統(tǒng)，仍在采用或部分采用雨污合流制，即雨水、污水共用一套排水管網，混合排向江、湖。污水不僅占用管道資源，還容易造成管道淤積、堵塞，使得暴雨來臨時雨水排放不暢，導致內澇。

　　補課并不容易

　　對于城市排水系統(tǒng)標準低的問題，國務院辦公廳在2013年4月曾專門下發(fā)通知，用十年左右時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系，力爭五年時間完成排水管網的雨污分流改造。

　　據此，武漢2013年宣布啟動《武漢市中心城區(qū)排水設施建設三年攻堅行動計劃》，擬投資129.85億元改造、完善市內排水系統(tǒng)。這個三年攻堅計劃的目標是到2015年，武漢要達到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以內，小時降雨量50毫米以內，中心城區(qū)城市功能基本不受漬水影響的目標。

　　此次武漢大水淹城事件發(fā)生后，質疑“三年攻堅計劃”的聲音四起。負責該計劃執(zhí)行工作的武漢市水務局回應稱，因為建設過程中情況復雜，還有一大部分項目滯后。今明兩年是建設的高峰期，到后年70%以上的項目建成，可發(fā)揮作用。

　　武漢市水務局副局長張斐在今年6月接受央視采訪時表示，在“三年攻堅計劃”211個項目中，有171個項目完工，達到81%，但是投資總量只完成了40多億元，只有34%。

　　對于計劃執(zhí)行拖延的情況，武漢市水務局排水管理處處長項久華解釋稱，每一個項目都涉及到征地拆遷，要做很多細致的工作。另外，從立項、科研到施工圖設計等整個前期工作需要很長時間，影響進度。他承認，“原來目標設定過于樂觀。”

　　由于城市地下空間已經高度開發(fā)利用，日本大阪直徑10米的排水管道要建在地下27米以下，東京的甚至要建到地下50米-60米，以避開多層開發(fā)的地鐵系統(tǒng)。國內城市在改造排水系統(tǒng)時，也會遇到同樣的問題。

　　以武漢為例，目前武漢市中心城區(qū)地下管線種類繁多，包括給水、排水、燃氣、熱力、工業(yè)、電力、通訊等共計七大類17種，分屬不同的機構和單位，并且管線不斷增多延伸，地下管網權屬的復雜性大大增加了下水道的改造難度，幾乎每一項改造都涉及多個職能部門。

　　一位接近武漢水務局的人士說，真正動起來，要涉及到自來水、電力、燃氣等多部門，方方面面的協調比較麻煩。

　　如今，武漢也在效仿日本經驗，建設地下深隧。2015年底，《大東湖核心區(qū)污水傳輸系統(tǒng)工程環(huán)境影響報告書》(下稱《報告書》)獲批。這一工程實質上就是深隧工程，主要包括直徑3米-3.4米，總長約17.6公里的污水主隧工程，兩根直徑1.5米、長度約1.7公里的支隧工程。

　　一般城市在地下8米以內是管網層，包括自來水管網、交通網、信息網等，8米-40米是地鐵的通道，而武漢準備在45米以下建設深隧，對超標溢流的河流污水以及澇水進行儲存，錯過內澇的高峰期、洪峰期后，再排出來。

　　上述接近武漢水務局的人士告訴《財經》記者，工程技術本身的難度都不大，難度有兩塊，一是征地拆遷，二是資金。

　　依照1989年國務院發(fā)布的《關于加強城市防洪工作意見的通知》，城市防洪工程建設、維修和管理所需經費，主要應由地方自籌解決，中央適當補助。

　　1998年以前，中央每年固定用于全國重點防洪城市防洪工程建設的資金為3000萬元，這一數字在1998年洪災后，上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規(guī)則，規(guī)定城市防洪投資，由城市人民政府承擔。中央不再對城市防洪進行專門投入。

　　防澇工程改造涉及的資金龐大。《財經》記者了解到，北京城區(qū)僅立交橋改造一項，84座橋改造就需投入84億元，全部來自市財政投入。多數城市難以效仿。

　　國務院與住建部提出，各地可提高城市建設維護資金、土地出讓收益、城市防洪經費等用于城市防澇改造、建設和維護資金的比例，以及“多渠道籌措資金”。

　　即便財力雄厚的北京市，也寄望于地產商能在新建建筑時就考慮到相關設施。2006年、2008年，北京市增加了一些強制性要求，如新建工程必須按照1萬平方米硬化面積配建不小于500立方米的調蓄池，綠地中至少要有50%為可滯水的下凹式綠地，路面應高于綠地5厘米-10厘米；公共停車場、人行道、步行街、自行車道和外部庭院，透水鋪裝率不得小于70%等。

　　然而，開發(fā)商和使用方都不愿意支付這筆費用。

　　一位跟蹤調研此類工程的專家說，“小區(qū)規(guī)劃報批時這些設施都存在，等到建設時就變樣了，蓄水池最后往往成了地下車庫。”

　　除了行政和立法手段以外，其他國家在推行類似政策時，還通過補貼促進實施。比如，日本對于修建調蓄池的費用補貼一半；美國芝加哥對“屋頂綠化”比例高于一半的建筑開發(fā)商，提供“密度獎金”，對安裝綠色屋頂的商用、民用建筑，按每戶5000美元額度提供政府補貼。

　　北京也嘗試對建設雨洪利用設施的單位減免防洪費，以及按收集雨水容量給予獎勵補貼，但額度較低，對開發(fā)商缺乏吸引力。

　　武漢擬投的129.85億元改造資金籌措也有難處，上述接近武漢水務局的人士分析，資金現在都是銀行貸款，銀行貸款的前提是要有抵押，或者政府授信。但這種沒有收益的項目，只能靠政府給資源、給土地，現在土地財政本身又有問題，形成連鎖反應。

　　一位排水專家提醒，城市排水系統(tǒng)的建設標準要因地制宜，每個城市要結合自己的財力、客觀屬性、水文特點、地質特點等綜合考慮。標準提高一點，建設費用就會增加幾倍，在高標準下建成的排水設施，實際上一年的大部分時間是閑置的。城市設防洪澇的標準并不是越高越好，而是綜合考慮適用和成本問題。

　　目前，國內城市最迫切的問題是排水防澇系統(tǒng)的升級，這遠比在空地上新建排水系統(tǒng)復雜得多，建設成本也高得多。王家卓告訴《財經》記者，現在很多城市由于排水防澇水平還不夠，有些城市可能在面對2年一遇的降雨時，就要依靠應急管理。今后的目標是逐步補上這些歷史欠賬，要靠一些綜合措施把排水防澇水平提上來，把啟動應急管理的頻率降下來。

　　地面的過度硬化、排水管網和泵站標準不高、調蓄設施缺乏、受納和調蓄水體不足，排水通道不夠，水體的水位控制管理和城市排水之間缺乏科學銜接，還有平時重視不夠、投入不足等問題集中在一起，最終導致內澇憂患集中爆發(fā)。

　　王家卓說，城市排水防澇設施的建設，需要持久投入，還清歷史欠賬，“但是這不會立竿見影，不要指望一兩年就把問題解決了”。

　　在目前洪澇災害所造成的經濟損失中，中國城市內澇比重已占大頭。據城市防洪問題與對策調研組統(tǒng)計，2013年中國洪澇災害直接經濟損失為3168億元，其中城區(qū)直接經濟損失、工業(yè)交通運輸業(yè)損失、水毀基礎設施損失等達到58%。

　　未雨綢繆是必須的，但短期內根治城市洪澇，更接近幻想。政府與公眾都得適應、克服，避免“過高的承諾”和“過高的期望”。

　　另一個讓人不愉快的消息是，受全球氣候變暖的影響，國內暴雨等極端天氣將趨于增加。