日前，住建部網站發布《關于擬公布第二批全國特色小鎮名單的公示》，全國各地276個鎮榜上有名。其中，上海有6個鎮入選——浦東新區新場鎮、閔行區吳涇鎮、崇明區東平鎮、嘉定區安亭鎮、寶山區羅涇鎮、奉賢區莊行鎮。此前，上海已有3個鎮被命名為全國首批特色小鎮，分別是金山區楓涇鎮、松江區車墩鎮、青浦區朱家角鎮。

　　事實上，自2016年7月國家三部委發布特色小鎮培育通知后，全國各地建設特色小鎮的熱情高漲，政府、企業、學界均積極參與。但是，相關誤讀也隨之產生。比如，有人將特色小鎮簡單理解為旅游產業，還有的在建設中刻意復制模仿國外小鎮。更有甚者，一些地方將特色小鎮建設視為新一輪房地產開發商機。如果不把特色小鎮的真正內涵說清楚，就很有可能把一部好經給念歪了。

　　對特色小鎮來說，怎樣的規模才是合適的？根據上海實際，特色小鎮規模應按兩種類型來確定。一是以建制鎮鎮區或非建制鎮鎮區為基礎的更新改造型特色小鎮，其鎮區居住人口規模上限可按戶籍人口與來滬人口1比1來考慮。二是特色資源功能區特色小鎮，應以生產經營區為主要建設范圍，居住人口規模主要考慮與就業人口相適應。

　　特色小鎮是空間發展平臺，而不是行政管理概念

　　一般認為，特色小鎮是相對獨立于市區，有明確產業定位、文化內涵和一定社區功能發展的空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區。按照規劃，到2020年，我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，以此來引領帶動全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發展質量。目前，國內已有10多個省份先后發布了類似文件，以具體指導本地區的特色小鎮發展。

　　從國家和各地發布的指導意見來看，特色小鎮主要有下列要義：一是空間發展平臺，而不是管理概念，即不是建制鎮或行政區劃單元；二是不在市區內，包括不在中心城區空間內和郊區新城空間范圍內，也不在中小城市的市區空間范圍內；三是并非產業園區，其功能既有產業也有社區；四是并非所有小城鎮都能建設特色小鎮。

　　那么，為什么要建設特色小鎮呢？主要有以下四個現實意義：

　　一是為我國面廣量大的小城鎮建設積累經驗、提供示范。通過特色小鎮建設，引領和帶動我國的小城鎮建設。

　　二是促進和帶動美麗鄉村建設。特色小鎮是“獨立于市區”的空間，更為貼近美麗鄉村的空間。例如，上海嘉定外岡新能源小鎮、華亭旅游小鎮建設，就有助于所屬農業農村的“三個集中”。

　　三是有助于疏解市區和城區的產業功能、服務功能。除了可以依托本身具有的資源稟賦、產業基礎、文化內涵發展一些傳統工業、旅游業外，特色小鎮還可以分擔一些市區和城區轉移的產業和服務功能，緩解市區和城區的商務成本及交通環境壓力，乃至人口過度集聚的壓力。例如，荷蘭的萊頓科技小鎮、中國的浙江嘉善歸谷科技小鎮就分擔了一定的城市科技創新功能。

　　四是有助于傳統文化和自然生態的保護。例如，江蘇揚州灣頭鎮通過創建玉器特色小鎮，把揚州的“天下玉、揚州工、灣頭源”的傳統玉工藝技術和產業做強做大。又如，浙江江山通過大陳鄉旅游風情小鎮打造，更好地保護了當地的綠水青山，找到生態保護和產業發展協調的路子。

　　保持宜居尺度，不盲目拆除老街區和搞圈地開發

　　各地正在建設的特色小鎮功能各異，有旅游小鎮、文化小鎮、科技小鎮、金融小鎮，甚至還有養生小鎮、巧克力小鎮、森林小鎮等。不同的功能定位無可厚非，但本質上應該“萬變不離其宗”，即產業是根基、綠色是底色、文化是靈魂。

　　為了消除特色小鎮建設中出現的種種亂象，住建部發布通知強調：尊重小鎮現有格局，不盲目拆老街區；保持小鎮宜居尺度，不盲目蓋高樓；傳承小鎮傳統文化，不盲目搬襲外來文化。在此次第二批全國特色小鎮評選中還進一步明確，以房地產為單一產業，政府大包大攬或過度舉債，以打造特色小鎮名義搞圈地開發等情況的，不得推薦為特色小鎮。

　　關于特色小鎮建設，國外一些國家有不少傳統和做法，值得我們學習和借鑒。

　　例如，荷蘭特色小鎮坐落格局和空間特點大都依河流、水系流向布置港口、街道、建筑的朝向、位置和風貌。小鎮與城市、小鎮與村莊通過水道連接，構成城、鎮、村網絡。不同種類的食品和產品從周圍的村莊，通過船只被送往附近的小鎮和周圍地區。河流和水系之間，依然保留著花田、風車和靜謐的村莊。與村莊連接的小鎮，既有完善的城市基礎設施和公共服務，又保存田園風光、傳統文化和旅游魅力，從而成為居住者的天堂、創業者的樂園和游客的夢鄉。

　　國外也有科技小鎮、產業小鎮、文化小鎮、樂水小鎮等不同的特色小鎮。比如，德國的小城鎮星羅棋布，一般距大中小城市0.5至1小時車程，人口在3000人左右。統計顯示，德國大約三分之一的居民生活在10萬以上人口的城市中，三分之二居民生活在2000人以上、10萬人以下的小城鎮里。德國政府高度重視鎮村基礎設施和公共服務設施建設，建設資金大部分來源于國家補貼和鄉鎮的稅收。村鎮布局和建設強調與自然融合在一起，通過鎮村規劃和設計來調控；注重比較均衡的城鎮結構體系，注重鎮村環境保護和古建筑保護。

　　再如，日本在小城鎮建設中十分注重運用地方資源，積極推進“一村一品”運動，強調本地特色產品生產。在小城鎮舊區改造時，注重保護傳統風格，并注重小城鎮的基礎設施完善，促進企業入駐，拉動當地經濟發展。在小城鎮開發建設中，注意縮小城鄉差別，保護農產品價格，促進鄉村旅游業發展和農業產業融合。

　　破解基礎設施互聯互通、公共服務集中供給瓶頸

　　上海現有108個建制鎮，其中郊區有103個、中心城區有5個。在郊區的103個建制鎮中，按與中心城、郊區新城連接空間距離和城鎮化發展水平，可劃分為三類：一是“城中鎮”，約20個左右；二是“城邊鎮”，約40個左右；三是“獨立鎮”，約43個左右。按照規劃，到2040年，上海郊區建制鎮預計60個左右、非建制鎮預計50個左右。長遠來看，上海特色小鎮必須基于這部分空間范圍來積極規劃建設。

　　基于這樣的空間耦合，上海特色小鎮和美麗鄉村建設在供需結構上可以作一些調整和配套。就目前的情況而言，應當把分散在相關低效工業用地、零星自然村落和“三高”沿線等環境敏感區的自然村落，閑置的公用事業及其他建設用地拆除，歸并到所屬鄉鎮鎮區規劃和建設用地空間中。這樣一來，鄉村人居環境將得到改善，農田空間連片規模將擴大，集體經濟就可能發展壯大。這類事項，對鄉村是需求，對鄉鎮鎮區又是供給。有了這些騰退的集體建設用地，鄉鎮鎮區的規劃空間和建設用地就有可能擴大，這是當下上海郊區鄉鎮鎮區發展的最大難題和最大需求。

　　同樣，根據目前的情況，上海郊區擬建的美麗鄉村需要改善道路、供排水等基礎設施和教育、醫療、文化、體育、養老、社區商業等公共服務。對這些基礎設施的互聯互通和公共服務的集中提供來說，其瓶頸一般都在鄉鎮鎮區。鄉鎮鎮區基礎設施和公共服務的自身條件，決定著為周邊村民和單位提供服務的能力與水平。從這個角度講，此時鄉鎮鎮區是供給主體，而美麗鄉村是需求方。

　　上海的小城鎮建設，總體上可歸納為兩個發展方向：一是“城中鎮”和一部分“城邊鎮”將被中心城區和郊區新城所吸納，走城區化發展之路。這部分鎮將逐步并入城區和新城，逐步實行鎮改街道。二是一部分“城邊鎮”和“獨立鎮”將逐步成為所轄農村“三個集中”的空間平臺，走田園特色化發展之路。這部分鎮與周邊所服務管理的鄉村形成更為緊密的利益共同體，鎮的功能和空間會逐步擴大，鎮的建制與所轄村莊共生存。

　　這兩個發展方向與上海國際化大都市的發展和利益需求是相關的。前一個方向是上海大都市本身集約集聚發展所需，講求的是與城區或新城協調，著眼于做大城區或新城，構建大城市（中心城區）+中等城市（郊區新城）+小城市（城中鎮和一部分城邊鎮）協調發展體系。后一個方向是上海都市生態屏障所需，并與周邊省市需求銜接，著眼于城鄉統籌，構建獨立鎮（含非建制鎮）和村（美麗鄉村）協調發展體系。

　　基于這一框架，上海的相關城鎮就可以“對號入座”展開規劃和建設。有些鎮也許適合做成小城市，納入城市協調發展體系；有些鎮可以納入特色小鎮，納入鎮村協調發展體系。就特色小鎮建設而言，應當遵循“規劃科學、適度規模、配套完善、產業發展、文化傳承、田園綠色、管理有序”的原則，與美麗鄉村融為生產生活共同體，努力打造上海市民的“后花園”。

　　要處理好傳統文化、自然生態保護與發展的關系

　　如何處理好傳統經典產業和現代新興產業關系，是特色小鎮建設面臨的一個關鍵問題。上海特色小鎮產業發展要結合已有產業基礎，展開三方面謀劃：

　　一是將所轄村莊的零散布局的工業用地向特色小鎮規劃的工業區位集中，依托傳統工藝技術發展釀酒、竹刻、草編、土布等手工業，依托現代工業基礎發展先進制造業。現在，上海郊區標準廠房的租金已與郊區商務辦公用房租金價格接近，故上海郊區特色小鎮發展傳統手工業和先進制造業是有競爭優勢的。

　　二是圍繞鎮域特色資源功能區發展鄉村旅游業，包括休閑農業、生態旅游、度假旅游、民俗文化旅游等。在這方面，上海郊區特色小鎮有其區位優勢和市場優勢，整體呈現供給不足、需求旺盛特征。特別是，每逢節假日上海市民多到周邊省市的鄉村旅游，所以發展空間很大。

　　三是注重為周邊農村乃至上海市區提供服務，包括商業、培訓、科技、醫療、養生、文化等。隨著特色小鎮人口和產業的集中，這方面的潛力大有可挖。

　　特色小鎮建設不是一個純經濟行為，文化的滋養至關重要，重點是處理好傳統文化保護和利用的關系。中國傳統文化（包括傳統工藝和非物質文化）的根在鄉村。發掘和傳承農田布局、水系格局和農耕文化、民俗文化、名人文化、家風家訓、建筑文化、集市文化、飲食文化，以及勞作生活方式、農業和養殖傳統、特色樹種、傳統農具等，是特色小鎮建設的重要內容，也是特色小鎮獨特魅力和獨有特色的來源。

　　比如，上海周浦鎮在小城鎮建設中，注重700多條河道的加深拓展，并注重傳承“浦東宣卷”“楊氏針灸療法”“三陽糕點制作技藝”等非遺資源，還對傅雷舊居、蘇局仙故居、浙寧會館等傳統名居加以保護，就是很好的做法，值得推廣。

　　還想強調的是，加強特色小鎮的綠色生態建設也是不容忽視的，其重點是處理好自然生態保護與經濟社會發展的關系。上海郊區是典型的江南水鄉。可惜的是，隨著經濟社會發展，一些地方填埋的河流和魚塘不少，已危及防洪排澇和水鄉風貌。同時，一些鎮村內部空間和建筑年久失修，應有的傳統風貌已漸漸流失。這些短板亟需補上。唯有如此，才有可能讓特色小鎮真正成為宜居、宜業、宜游的上海“后花園”。

　　作者簡介

　　朱建江，上海社會科學院城市與人囗發展研究所所長、研究員。歷任上海長寧區經濟體制改革辦公室主任、統計局長、物價局長、發展改革委主任，崇明縣副縣長，嘉定區副區長。目前主要從事城市科學、區域發展、小城鎮、美麗鄉村、鄉村旅游、城鄉一體化、人口老齡化和宏觀經濟研究。著有專著兩本，發表學術論文40多篇，曾獲上海科技進步三等獎。