很多人都去過公園，但你是否了解國家公園是怎樣的公園？為何要建設(shè)？如何建設(shè)？

　　“世界上很多國家都有自己的國家公園，很可惜目前我們還沒有，準(zhǔn)確的說還沒建成。”中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、博士生導(dǎo)師鐘林生告訴法治周末記者。

　　從1980年代起，中國在國家公園建設(shè)上也進(jìn)行了不少探索，照業(yè)界的看法，雖然不少地區(qū)冠以“國家公園”的名號(hào)，但從其管理體制上看，并非真正意義上的國家公園。

　　建立國家公園體制的概念，在2013年十八屆三中全會(huì)上首次提出。2015年5月，國務(wù)院13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，提出建立國家公園體制試點(diǎn)。截至目前，我國有10處國家公園體制試點(diǎn)，但均尚在建設(shè)中。

　　9月底，中辦、國辦印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，在總結(jié)國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)國家公園體制的建設(shè)給出進(jìn)一步指導(dǎo)，并列出了時(shí)間表。要求到2020年，國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園。到2030年，國家公園體制更加健全。

　　有專家指出，乍看上去，《總體方案》和其他類型的自然保護(hù)地(例如風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等)指導(dǎo)意見沒有大的差別，但《總體方案》中明確指出國家公園由國家批準(zhǔn)設(shè)立并且主導(dǎo)管理。“這一點(diǎn)是與以往最大的區(qū)別。”

　　上述專家介紹，以往各類自然保護(hù)地建設(shè)情況是，雖然由國家批準(zhǔn)頒發(fā)牌照，但管理運(yùn)營是地方政府負(fù)責(zé)。一些地方按照“誰投資、誰受益”的標(biāo)準(zhǔn)，利潤很多歸入開發(fā)、管理公司和地方財(cái)政“囊中”，使景區(qū)、保護(hù)區(qū)成為了這些地方政府的“小金庫”“搖錢樹”。還有一些地方，因?yàn)槔麧櫟闹笜?biāo)、或者因?yàn)镚DP的指標(biāo)忽視了對(duì)生態(tài)的保護(hù)，甚至生態(tài)環(huán)境被破壞。而國家公園建設(shè)大有“中央兜底”的決心，無論從保護(hù)等級(jí)還是從決心來看，都是“史上最強(qiáng)”“尺度最大”。

　　此外，《總體方案》著眼于自然保護(hù)地區(qū)管理體制的改革，不僅對(duì)國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)，且對(duì)其他自然保護(hù)地的體制改革也給出了指導(dǎo)意見。

　　自然保護(hù)地管理暴露出的問題

　　概念上，國家公園是指“由國家確立的，以保護(hù)具有國家代表性的大尺度自然生態(tài)系統(tǒng)為目的的陸地型或海洋型區(qū)域，其主要功能包括生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、科研宣教和游憩利用，目的是以小面積的利用實(shí)現(xiàn)大面積的保護(hù)”。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所助理研究員虞虎對(duì)法治周末記者介紹：“國家公園與國家自然保護(hù)區(qū)、國家風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地一樣是保護(hù)地的一種類型，不同之處在于它是一種綜合性的、全面的保護(hù)完整結(jié)構(gòu)的自然生態(tài)系統(tǒng)及其孕育的生物棲息地和自然景觀，強(qiáng)調(diào)國民對(duì)自然的平等享用和自然資源的可持續(xù)利用，強(qiáng)調(diào)"國家所有、全民共享、世代傳承"。彰顯國家形象。”

　　中國未來研究會(huì)旅游分會(huì)副會(huì)長劉思敏告訴法治周末記者，國家公園著眼點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)自然資源原生態(tài)、完整性的保護(hù)，莫高窟、故宮等人文文化資源不可能列入進(jìn)去。

　　公開資料顯示，國家公園概念最初始于美國。1872年，美國建立了世界上第一個(gè)國家公園“黃石國家公園”。此后的一個(gè)多世紀(jì)以來，國家公園在全世界范圍內(nèi)不斷涌現(xiàn)。

　　中國在國家公園建設(shè)上也進(jìn)行了不少探索，但是按照業(yè)界的看法，雖然不少地區(qū)冠以“國家公園”，但在管理體制上并沒有徹底變革。

　　2015年，發(fā)改委聯(lián)合國土部、環(huán)保部等13個(gè)部門印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，此后在同年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中提出，將在9個(gè)省份開展“國家公園體制試點(diǎn)”。此后，全國范圍內(nèi)啟動(dòng)了國家公園體制試點(diǎn)工作。

　　《總體方案》在國家公園體制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用。

　　“提出建設(shè)國家公園與我們生態(tài)文明改革發(fā)展階段的需求有關(guān)。”鐘林生對(duì)法治周末記者說，從1956我們國家建立第一個(gè)自然保護(hù)地開始，到現(xiàn)在類型豐富，數(shù)量很多。從自然保護(hù)區(qū)類型上看，有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、沙漠公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等10余類組成。類型豐富，每一種類數(shù)量都不少，目前總共一萬多處，約占陸地國土面積的18%，國家級(jí)別的占三千多處。

　　這些保護(hù)地，在推進(jìn)國家的環(huán)保事業(yè)和可持續(xù)利用方面取得了很大的成績。但自然保護(hù)地仍然存在著諸如過度開發(fā)、污染、保護(hù)不力等不少問題，種種問題凸現(xiàn)出來的是管理體制方面的滯后。

　　鐘林生說，最突出的問題是管理體制的交叉重疊，同一個(gè)保護(hù)地掛幾塊牌子。另外，部門之間的條塊分割，割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。導(dǎo)致該保護(hù)的沒有保護(hù)好，該利用的沒利用好。

　　“乘著深化改革的東風(fēng)，利用國家公園體制建設(shè)的這個(gè)機(jī)會(huì)，對(duì)中國的保護(hù)地進(jìn)行優(yōu)化重組，進(jìn)一步研究功能定位。同時(shí)也會(huì)把其他的保護(hù)地功能、定位、管理等方面重新梳理。”

　　公園管理要“化繁為簡”

　　在多位專家看來，《總體方案》更著力于管理方式的改革。

　　從生態(tài)保護(hù)的過程看，管理重疊、條塊分割等問題較為嚴(yán)重，往往是同一個(gè)區(qū)域多個(gè)“牌子”。鐘林生說，例如神農(nóng)架地區(qū)，既是自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，又是森林公園、地質(zhì)公園，更是國家5A級(jí)景區(qū)。交叉重疊、帶來了行政資源的浪費(fèi)。

　　另外，目前自然保護(hù)地的劃分與主管部門相掛鉤，例如森林公園是林業(yè)局管、自然保護(hù)區(qū)是環(huán)保部和林業(yè)局管，風(fēng)景名勝區(qū)是住建部管，導(dǎo)致多頭管理、平行管理、條塊分割管理等情況較為普遍，給自然保護(hù)地的有效管理造成很多障礙。

　　2016年4月13日，《中國青年報(bào)》曾在《掛職博士眼中的基層公務(wù)員生態(tài)》一文中，描述某自然保護(hù)區(qū)多部門管理、多頭管理、條塊管理的亂象。江姓博士在掛職該自然保護(hù)林區(qū)文體新廣副局長時(shí)，局長曾告訴他土地荒時(shí)歸國土資源局管，長了草歸農(nóng)業(yè)局管，長了樹歸林業(yè)局管。山里湖泊里的水超過6米，歸水利局管，低于6米屬濕地，歸林業(yè)局管。讓博士感到更有意思的是，青蛙“在河里的時(shí)候歸水利局管，到了岸上就屬林業(yè)局管了”。

　　記者注意到，類似條塊分割管理對(duì)景區(qū)的管理產(chǎn)生了不小損害。有媒體曾報(bào)道，某景區(qū)所在地區(qū)違規(guī)建設(shè)小水電站，給景區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了難以修復(fù)的破壞，且導(dǎo)致河道下游河床抬高、枯水，給周圍百姓生活帶來安全隱患。盡管，這些小水電站被政府叫停，多數(shù)也未通過環(huán)保部的審核，但其竟仍屢禁不止。被查時(shí)，這些小水電站拿出某平行主管部門的“準(zhǔn)生證”，繼續(xù)修建。

　　條塊分割、多頭管理等管理體制問題不解決，生態(tài)保護(hù)必將依然存在隱患。

　　這也是《總體方案》重視解決的問題，鐘林生指出，《總體方案》多次出現(xiàn)要將管理“化繁為簡”，要求建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，使交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。“國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。”《總體方案》如此要求。

　　另外，對(duì)于國家公園建設(shè)，《總體方案》多次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)的完整性、系統(tǒng)性。鐘林生對(duì)法治周末記者說，在該文件中可以看到關(guān)于國家公園范圍的劃定，打破了以往“按照資源類型分類設(shè)置保護(hù)地的體系”，更講求“原真性”和“整體性”。

　　例如，《總體方案》指出，“確保國家公園的面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性”、“逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系，研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，理清各類自然保護(hù)地關(guān)系，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”。

　　“這意味著，從關(guān)注于森林、濕地、地質(zhì)等單一類型的管理，走向系統(tǒng)化的整體性的管理模式。”鐘林生表示。

　　國家公園建設(shè)將注重公益性

　　由于國家公園等級(jí)相較其他自然保護(hù)地類型層級(jí)高，而且以中央財(cái)政出資保障為主，為了給地區(qū)增加收入、增強(qiáng)知名度，一些地方有可能出現(xiàn)不顧自身?xiàng)l件申報(bào)的情況。鐘林生指出，在未來的國家公園建設(shè)過程中，各地一定要深刻理解國家公園的內(nèi)涵，應(yīng)本著保護(hù)生態(tài)、堅(jiān)持全民公益的態(tài)度出發(fā)，切實(shí)將國家公園建設(shè)好。

　　“國家公園和以往的景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等最大區(qū)別是中央政府占主導(dǎo)地位。”

　　劉思敏指出，《總體方案》中明確，國家公園的一部分所有權(quán)由中央政府直接行使，另一部分委托省級(jí)政府代理中央行使。而且“條件成熟時(shí)，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”。

　　但現(xiàn)在的景點(diǎn)、名勝，有很多是地方政府的“小金庫”，地方財(cái)政收入的重要補(bǔ)充，鮮有歸中央政府的。

　　劉思敏介紹，一些名號(hào)雖為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，但實(shí)際上很多只是由國家發(fā)牌，真正實(shí)施管理權(quán)的還是地方政府成立的管理委員會(huì)。權(quán)力在地方政府，省一級(jí)政府都很少，多數(shù)是市政府或者縣政府實(shí)施管理權(quán)。而且管理權(quán)也可能發(fā)生變化。

　　還有，以往景區(qū)開發(fā)是本著“誰投入、誰收益”的原則。劉思敏舉例說道，作為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、國家5級(jí)旅游景區(qū)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、全國文明風(fēng)景旅游區(qū)示范點(diǎn)的黃山，其經(jīng)營管理是由黃山旅游(600054,股吧)發(fā)展股份有限公司代理。

　　公開資料顯示，1996年8月13日，黃山旅游發(fā)展股份有限公司與黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)簽訂關(guān)于授權(quán)管理黃山風(fēng)景區(qū)門票事宜的協(xié)議，期限至2036年年底。記者在黃山市政府網(wǎng)站上看到，黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)標(biāo)注的是黃山市政府直屬機(jī)構(gòu)。

　　當(dāng)然，在建設(shè)國家公園時(shí)，也意味著中央政府要付出的更多，有時(shí)需要“兜底”。劉思敏介紹，國家公園的建設(shè)和運(yùn)管費(fèi)用方面，如果所有權(quán)(國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán))是中央政府直接行使的，就由中央直接“買單”通過中央財(cái)政支付；如果委托省級(jí)政府行使的，由中央政府和地方政府協(xié)同管理，根據(jù)事權(quán)分擔(dān)費(fèi)用。

　　“未來我國的國家公園建設(shè)必定更注重公益性。”劉思敏說，美國的國家公園管理費(fèi)用，是由國會(huì)撥款出資，由國家設(shè)立的公園管理局沒有利潤指標(biāo)。我們未來國家公園體制建設(shè)也會(huì)朝著這個(gè)方向發(fā)展，不以利潤、創(chuàng)收為主要功能，而更重視其戰(zhàn)略、文化傳承方面的重大作用。未來國家公園的門票可能也會(huì)降低。

　　《總體方案》中規(guī)定，國家公園明確生態(tài)文明的重要組成部分，不許搞經(jīng)營，收支兩條線，賺的錢交給財(cái)政，花錢財(cái)政撥款，不存在盈利。且要求財(cái)政公開透明，全部用在國家公園的保護(hù)上。只能在國家公園周邊建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

　　當(dāng)然，國家公園不是做福利，首先是做好生態(tài)保護(hù)，更要著眼于為中華民族保護(hù)生態(tài)空間、將自然生態(tài)的原生性、完整性保護(hù)下來，全民共享、世代傳承。劉思敏最后說。