改革開放以來，除1997年外，北京市的常住人口一直處于持續(xù)增長當(dāng)中，直到2017年才再次出現(xiàn)下降。1978年，北京常住人口為871.5萬，此后這一數(shù)字一直增加到1996年的1259.4萬。1997年，北京常住人口下降到1240萬，此后再次持續(xù)增加。2010年以后，常住人口的增速開始放緩。2016年底，北京常住人口達(dá)到了2172.9萬。2017年，這一數(shù)字下降到2170.7萬。

　　城市人口是城市發(fā)展水平和階段的綜合反映，過快無序的增長會對城市發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。在不到40年的時間里，北京的常住人口膨脹了3倍余，從改革開放初的不足900萬人增長至近2200萬人。特別是2000到2010年間，在常住外來人口快速增加的拉動下，北京市常住人口從1363.6萬人增加到1961.9萬人。1982年、1991年和2003年，北京市三次修編的城市總體規(guī)劃中確定的人口控制指標(biāo)，都在規(guī)劃期剛剛過去1/3的時間被突破，這顯示出我們對人口增長的估計和應(yīng)對存在嚴(yán)重不足。

　　在一定的時期內(nèi)，城市所擁有的資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等條件所能支持的人口規(guī)模是有一定限度的。對于北京這座城市來說，水資源和土地資源的短缺尤其構(gòu)成了對城市發(fā)展的剛性約束。北京人均水資源不足100立方米，僅為全國平均水平的1/20。北京市山區(qū)面積占62%，平原面積只占38%，而且目前建設(shè)用地面積已經(jīng)占到20%，可開發(fā)土地存量已十分有限。據(jù)有關(guān)研究，到2020年，受主要資源的制約，北京市在理想狀況下可以承載的人口僅為1335-1480萬人，在尚可接受的情況下可以承載的人口也僅為1480—1750萬人。加之我們對城市發(fā)展的客觀規(guī)律還認(rèn)識不足，對城市的治理能力還不夠強，尤其是城市在空間上的合理布局以及在與特大城市需求相適應(yīng)的以軌道交通為主導(dǎo)的公共交通建設(shè)方面也沒有跟上，使得人口資源環(huán)境之間的矛盾更加突出。

　　當(dāng)人口過快無序增長導(dǎo)致城市的承載力大大超載時，就會爆發(fā)嚴(yán)重的“城市病”。理論上，把人口增長超出了城市的承載能力而帶來嚴(yán)重“城市病”的城市化稱為“過度城市化”。國外經(jīng)驗顯示，當(dāng)“過度城市化”出現(xiàn)時，如東京、紐約、倫敦、巴黎等國外大城市，都無一例外地采取了調(diào)控人的政策和措施來緩解人口壓力。當(dāng)人口分散后，城市就會進入一個穩(wěn)定發(fā)展期，人口容量會逐漸擴大，人口又開始聚集，如此反復(fù)。可見調(diào)控人口規(guī)模是順應(yīng)城市發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求。

　　但是，城市合理的人口規(guī)模應(yīng)與其功能定位相一致。在戰(zhàn)略定位上，我們已經(jīng)完全明確，要把北京建設(shè)成為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。中心功能的發(fā)揮取決于對全國乃至世界的影響力，而這與城市的規(guī)模、體量之間并無必然聯(lián)系。大不等于強，強不一定大。北京發(fā)展的根本目標(biāo)則是建設(shè)國際和諧宜居之都。雖然衡量宜居的指標(biāo)可以有很多，但適宜的人口密度無疑是最重要的指標(biāo)之一。

　　經(jīng)過幾年的努力，北京的人口調(diào)控取得了顯著的成效，人口拐點已然出現(xiàn)，“城市病”也得到一定程度緩解，但人口調(diào)控工作仍然不能放松。根據(jù)對美、日人口流動趨勢研究，可以發(fā)現(xiàn)人口遷移分兩大階段：第一階段是人口從農(nóng)村向城市遷移，第二階段則是人口從三四線城市（以及農(nóng)村）向一二線大都市圈遷移。在第一階段到第二階段過程中，會出現(xiàn)短期內(nèi)大都市圈向區(qū)域中心城市回流現(xiàn)象，但不改變大的遷移趨勢。對照人口遷移的國際經(jīng)驗，我國的人口遷移正處于由第一階段向第二階段的過渡階段。因此從中長期來看，北京仍將面臨一定程度的人口增長壓力。

　　北京的人口問題，除了數(shù)量增長過快以外，還有空間分布不均衡的問題。中心城區(qū)以及部分城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)人口密度過高，人口對這些地區(qū)的資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的壓力尤為沉重。因此，北京市的“十三五”規(guī)劃中，除了設(shè)定了常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)的人口紅線外，還要求城六區(qū)常住人口比2014年下降15%左右。從這幾年的執(zhí)行情況看，雖然一些中心城區(qū)比全市更早出現(xiàn)了人口的拐點，但人口疏解的整體進度仍然落后于預(yù)期。因此，未來中區(qū)城區(qū)的人口疏解工作任務(wù)仍然較為繁重。

　　此外，還應(yīng)看到，北京市人口與資源環(huán)境之間仍然處于一種“緊平衡”的狀態(tài)。以水資源為例，北京市的供水曾經(jīng)極度依賴地下水，造成地下水位的不斷下降。這幾年隨著南水北調(diào)和再生水水量的增加，北京市的供水形勢有了一定程度緩解，但供水的保障程度仍然不高。根據(jù)我們的預(yù)測，未來全市生活用水量總體穩(wěn)定，生產(chǎn)用水量下降，而環(huán)境用水量上升，總用水量可能長期穩(wěn)定在36-37億立方米之間，這其中40%-60%的水量仍需由本地的地下水和地表水資源提供。因此，如果北京再次出現(xiàn)連年干旱的氣候，供水形勢就會再次緊張。城市的供水安全事關(guān)千萬人的福祉，不可不慎，“以水定城”是我們必須長期堅持的一條原則。

　　客觀地講，北京的首都地位，使其在集聚資源方面獲得了特別的優(yōu)勢。城市功能一多，人口自然也多。因此，北京的人口調(diào)控必須緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，切實把那些不適合在首都發(fā)展的功能疏解出去，真正把人口控制住。

　　城市的功能可分為核心功能和非核心功能兩種。對北京而言，首都功能無疑是最核心的功能，需要優(yōu)先得到保障。當(dāng)然，首都功能不能脫離其他的一些必要的輔助功能而獨立存在，一部分非首都功能對于支撐首都功能和維持城市自身運轉(zhuǎn)是必不可少的。疏解非首都功就是要疏解那些對首都功能支持作用不足且超出滿足城市自身需求的冗余功能。

　　北京在長期的發(fā)展過程中積累了不少冗余功能。與眾多國際大都市一樣，北京服務(wù)業(yè)占GDP比重超過80％，服務(wù)業(yè)成為城市經(jīng)濟主導(dǎo)。但從服務(wù)業(yè)內(nèi)部來看，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對不足，而一些傳統(tǒng)服務(wù)部門仍占相當(dāng)比重且吸引了大量就業(yè)人口。這些人口又會衍生出一系列新的消費需求，帶來更多就業(yè)機會，形成自我循環(huán)。因此，非首都功能疏解一開始把重點放在了這些“低端”產(chǎn)業(yè)上。北京并非排斥一切“低端”產(chǎn)業(yè)，而是要控制一些過度發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。需要強調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)可以有高端、低端之分，但人口絕無高端、低端之別。事實上，疏解非首都功能是一個巨大的利益調(diào)整過程，為保首都功能，很多人都要做出某種犧牲或忍受一時的不便，但這是完全值得的。

　　（作者系北京市社科院城市問題研究所研究員）