由于工作關(guān)系，我經(jīng)常和各類城市規(guī)劃師打交道，可以說對(duì)他們有一定的了解，但在城市認(rèn)知上也免不了有著較大的分歧。原因在于，我們目前看到的城市，千城一面和千篇一律，甚至包括城市發(fā)展中存在的問題，一定程度上和規(guī)劃師們有著關(guān)系。　　

　　這樣說，顯然是規(guī)劃師們特別不愛聽的，因?yàn)檫@在一定程度上否定了規(guī)劃師對(duì)于中國(guó)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)。其實(shí)我內(nèi)心里當(dāng)然承認(rèn)這種貢獻(xiàn)，而且認(rèn)為這是無(wú)法被替代的貢獻(xiàn)，但是并不能因此就回避在城市發(fā)展理念上存在的分歧和產(chǎn)生的各種矛盾。

　　規(guī)劃師不能只為城市政府負(fù)責(zé)

　　記得在2012年前后，中科院和工程院組織的一個(gè)關(guān)于城鎮(zhèn)化的內(nèi)部討論會(huì)上，我和一位長(zhǎng)期主管規(guī)劃的負(fù)責(zé)同志發(fā)生了爭(zhēng)論。起因在于，對(duì)城市規(guī)劃中存在的問題應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？

　　我毫不客氣地指出，規(guī)劃師們和各類規(guī)劃單位應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，畢竟那些政績(jī)工程、面子工程和好大喜功的工程是出自規(guī)劃師之手，畢竟政府的官員是畫不出來(lái)規(guī)劃藍(lán)圖的。而且所有的城市如果沒有規(guī)劃，很難進(jìn)行建設(shè)，這也是體制和制度決定的。

　　那位負(fù)責(zé)人否定了我的說法，認(rèn)為責(zé)任是在各級(jí)城市政府，規(guī)劃師沒有責(zé)任。而在我看來(lái)，規(guī)劃師是有利益的，因此在承接規(guī)劃工作的時(shí)候，肯定要服從政府的指令，但是仍然可以堅(jiān)持原則。

　　雖然最后我們誰(shuí)也沒有說服誰(shuí)，但是我非常清楚規(guī)劃師們是十分不贊同我的觀點(diǎn)。

　　還有一次，我請(qǐng)一個(gè)著名的規(guī)劃專家，來(lái)我的單位介紹他們做規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，同樣地談到了這個(gè)問題。這個(gè)專家的觀點(diǎn)是，雖然他們不能不按照政府的意見來(lái)編制規(guī)劃，但是相對(duì)于其他的規(guī)劃單位，他們所編制的規(guī)劃可能損失要小一些。不錯(cuò)，這才是最合理的解釋。

　　在許多次與規(guī)劃有關(guān)的座談會(huì)中和講課中，我談到這個(gè)問題時(shí)，規(guī)劃專家，有些甚至還是著名規(guī)劃專家的觀點(diǎn)是，規(guī)劃師和政府就是甲方和乙方之間的關(guān)系。客戶必須要按照甲方的要求拿出方案，這是市場(chǎng)的約定。對(duì)這些觀點(diǎn)我更不能茍同。而且作為規(guī)劃業(yè)務(wù)的主導(dǎo)者和制定者，或者是作為規(guī)劃專家，更應(yīng)該考慮到城市的未來(lái)發(fā)展，考慮到城市居民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，考慮到政府官員考慮不到的事情，很多事關(guān)城市發(fā)展的長(zhǎng)期利益，應(yīng)該堅(jiān)持原則，哪怕影響到自身利益。

　　可是現(xiàn)實(shí)很骨感，畢竟利益決定著人們的選擇，在這方面我們作為批評(píng)者顯然是蒼白無(wú)力的。

　　其實(shí)近些年中國(guó)城市的快速發(fā)展，應(yīng)該說規(guī)劃師們有著不可磨滅的歷史功績(jī)。但是規(guī)劃師眼中的城市，一方面受到自己的專業(yè)局限，另一方面也和長(zhǎng)期以來(lái)過多強(qiáng)調(diào)技術(shù)路徑，忽視了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的研究方法有關(guān)。這其中既有專業(yè)的問題，也有體制的問題。

　　在上世紀(jì)90年代，我們與有關(guān)部門的規(guī)劃專家下基層調(diào)查時(shí)，普遍面臨的問題就是基礎(chǔ)設(shè)施的供給嚴(yán)重滯后。很多規(guī)劃師提出的一個(gè)重要的質(zhì)疑就是缺乏規(guī)劃，這些觀點(diǎn)也會(huì)影響到各個(gè)層面的決策者。例如路網(wǎng)狹窄，道路不通暢，管道設(shè)施的建設(shè)嚴(yán)重滯后，城市沒有生態(tài)空間等等。在一些座談會(huì)和討論中，大家普遍認(rèn)為，城市規(guī)劃滯后于城市的發(fā)展，因此提出要超前規(guī)劃，未雨綢繆。

　　但問題隨之而來(lái)，如果在不受約束的前提下超前規(guī)劃，那么超前到什么程度才是合適的？而在一些城市的實(shí)踐中，沒有尺度的把握，會(huì)使得城市規(guī)劃在引領(lǐng)城市發(fā)展和建設(shè)的同時(shí)，超越了現(xiàn)實(shí)能力。

　　規(guī)劃也需要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律

　　中國(guó)的規(guī)劃專業(yè)大約受兩個(gè)體系的思想影響，一是前蘇聯(lián)，二是歐美。前者是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下，更多地看重城市的尺度和格局，不考慮各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)約束條件下的規(guī)劃編制思路。后者則在強(qiáng)調(diào)資源配置效率的同時(shí)，注重生態(tài)理念，同時(shí)也注重現(xiàn)實(shí)制度的約束。

　　而中國(guó)城市的發(fā)展思路，由于城市政府決策的無(wú)約束性，更有利于實(shí)施偏重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路的空間規(guī)劃格局。同時(shí)這種計(jì)劃模式更多地受城市政府的利益驅(qū)動(dòng)所影響，與前蘇聯(lián)的規(guī)劃模式還是有著較大的區(qū)別。

　　歐美技術(shù)流的規(guī)劃思路和偏重于資源配置和生態(tài)約束的規(guī)劃思想，更結(jié)合了現(xiàn)代化城市景觀的現(xiàn)實(shí)，也同時(shí)融入到我們的城市規(guī)劃的編制過程中。所以我們看到的城市，如果不考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的約束，形成的千城一面的城市發(fā)展格局，以交通和基礎(chǔ)設(shè)施配置的框架，拉開了城市發(fā)展的空間格局，顯然直接影響到所有城市空間的變化趨勢(shì)。但是當(dāng)資源控制能力和財(cái)政約束難以支撐這種好大喜功的空間格局時(shí)，城市的債務(wù)負(fù)擔(dān)就會(huì)成為壓垮城市擴(kuò)張能力的最后一根稻草。

　　實(shí)際上，許多中國(guó)城市面臨的問題，都不能不說與我們的城市空間格局?jǐn)U張?zhí)煊兄苯雨P(guān)系。當(dāng)然板子是一定與落在地方政府利益上，此外也與城市政府的短期決策有關(guān)，還與城市管理體制有關(guān)。但是作為規(guī)劃部門，在這個(gè)過程中是否起到了推波助瀾的作用，結(jié)論是顯而易見的。

　　很多規(guī)劃師不承認(rèn)自己的規(guī)劃出了問題。我們?cè)跔?zhēng)論的時(shí)候，談到了一個(gè)最簡(jiǎn)單的問題，城市主城區(qū)的人口是多少，未來(lái)的增長(zhǎng)預(yù)期應(yīng)該是多少。這樣一個(gè)看似簡(jiǎn)單的問題，在不同的利益主導(dǎo)下，卻會(huì)得出不同的結(jié)論。對(duì)于控制人口的城市，不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是考慮非經(jīng)濟(jì)因素和其他因素，規(guī)劃提出的人口控制目標(biāo)往往與現(xiàn)實(shí)發(fā)生了極大的沖突。

　　例如北京，人口控制的目標(biāo)從1000萬(wàn)到2500萬(wàn)，這個(gè)變化是任何規(guī)劃都沒有成功預(yù)測(cè)的。盡管采取了行政手段，但是現(xiàn)實(shí)卻無(wú)可奈何，人口增長(zhǎng)還在持續(xù)。我們知道，現(xiàn)在在北京采取了所謂最嚴(yán)格的人口控制政策，但誰(shuí)會(huì)保證未來(lái)如果經(jīng)濟(jì)上有如此強(qiáng)大的需求，人口不會(huì)反彈？

　　而在沒有增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的城市，或者是在等級(jí)化城市管理體制下，城市人口增長(zhǎng)如何來(lái)規(guī)劃，大多是預(yù)測(cè)的人口低于現(xiàn)實(shí)的人口增長(zhǎng)速度。以至于很多省會(huì)城市和地級(jí)城市不得不采取行政劃轉(zhuǎn)的方式來(lái)擴(kuò)大人口規(guī)模。

　　例如，寧夏銀川市的城市規(guī)劃框架，可以容納300萬(wàn)-500萬(wàn)人，但是全寧夏自治區(qū)才有688萬(wàn)人。還有就是各類新區(qū)，規(guī)劃人口是現(xiàn)實(shí)人口的數(shù)倍，而實(shí)際情況則是人口規(guī)模增長(zhǎng)極為緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期。

　　看起來(lái)人口就是一個(gè)數(shù)字的問題。但是一旦轉(zhuǎn)化為規(guī)劃，按照規(guī)劃人口投入的基礎(chǔ)設(shè)施則是真金白銀的。那么多鋼筋混凝土轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實(shí)建筑，由于沒有人口和產(chǎn)業(yè)的支撐，最后轉(zhuǎn)化為各種爛尾樓。

　　各大新區(qū)剛開始設(shè)立的時(shí)候，從規(guī)劃思路，到新區(qū)發(fā)展思路，無(wú)不躊躇滿志，信心十足。而現(xiàn)在，已經(jīng)成為各級(jí)政府的雞肋，投也不是，撤也不是。即使給足了各種政策，仍然難以得出體面的結(jié)果，因?yàn)檫`反了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而這些經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人口規(guī)律，恰恰是規(guī)劃師技術(shù)路徑的短板。

　　（作者為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）