馮奎（中國區域科學協會副理事長、研究員）

　　近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（簡稱《意見》）。這不僅凸顯了城市更新投資在推動城市高質量發展中的關鍵作用，更反映出其在穩增長中的重要性。

　　當前，我國城鎮化率已超過65%，城市發展進入增量建設與存量更新并重的新階段。隨著城市規模持續擴張、功能迭代升級，老舊設施改造、空間優化等需求日益迫切，城市更新投資規模呈現爆發式增長態勢。

　　這次《意見》重點提出8方面城市更新任務，包括既有建筑改造利用；推進城鎮老舊小區整治改造；開展完整社區建設；推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎設施建設改造；修復城市生態系統；保護傳承城市歷史文化等。僅就這些領域來看，預計未來5年，每年在城市更新領域投資總額應10萬億元左右，將成為拉動內需、穩定經濟增長的關鍵力量。

　　城市“生命線”的系統升級尤為迫切。這部分更新范圍涵蓋供排水、燃氣、供熱等地下管網更新改造、經濟集約型綜合管廊建設，以及污水處理體系升級等核心領域。以地下管網為例，我國部分城市管網服役年限超50年，滲漏、老化問題突出，改造需求迫切。

　　城鎮老舊小區整治改造，既能改善民生還能釋放消費潛力。全國2000年前建成的老舊小區約17萬個，保守估計僅基礎類改造投資需求即達1.2萬億元，疊加加裝電梯、智慧社區等項目，總市場規模至少將再多增幾萬億元。

　　老舊街區、廠區及城中村改造能夠有效激活城市存量空間價值。商業街區升級可推動傳統商圈向體驗式、智慧化消費中心轉型；老舊廠區可轉型為文創園區、科創基地等新興載體；城中村改造關聯到公共服務設施補短板、土地集約利用等。全國部分重點城市待改造城中村項目，預估投資規模就已超萬億元。

　　歷史文化與公共空間更新能提升城市軟實力，也是重要的投資領域。一方面，歷史街區改造需兼顧保護與活化，可通過數字化展示、文旅融合等方式，讓歷史建筑“活起來”；另一方面，口袋公園、社區綠地等小微空間的建設，可有效緩解城市“綠色空間饑渴”。

　　盡管城市更新投資前景廣闊，但當前項目落地仍面臨一些挑戰，核心在于投資吸引力還有待提升。

　　許多城市更新項目投資回報周期長。以老舊小區改造為例，除政府補貼外，企業需通過停車位收費、廣告運營等方式回收成本，往往需要8—10年才能實現盈利。這與社會資本追求3—5年回報周期的訴求有差距，導致一些相關企業參與積極性不足。

　　一些城市更新項目還可能面臨融資問題。由于一些項目周期長、抵押物不足等問題，銀行貸款審批門檻較高；發行債券則面臨信用評級要求高、融資規模受限等問題。而新興融資模式如REITs，目前僅適用于部分收益穩定的項目，且發行流程復雜、底層資產確權難度大，目前還難以滿足大規模資金需求。

　　因此，要使數萬億的城市更新投資落地，就亟需出臺配套政策，增強投資吸引力。

　　第一，加大財政支持力度，構建多層次資金保障體系。中央層面，應通過超長期特別國債、中央預算內投資，重點支持公益性強、收益性弱的基礎設施和公共服務項目；地方政府則可整合住建、財政等部門資金，設立城市更新專項資金，并在債務風險可控前提下，擴大專項債券發行規模。同時，探索建立“中央—地方—社會資本”的聯合投資基金，形成“政府引導、市場運作”的資金合力。

　　第二，完善稅收優惠政策，降低企業投資成本。需全面落實土地增值稅、契稅、印花稅減免政策，對符合條件的城市更新項目，可給予一定的企業所得稅優惠；針對老舊小區改造、歷史文化保護等項目，可探索增值稅即征即退政策，切實減輕企業負擔。

　　第三，創新金融支持方式，拓寬多元化融資渠道。可考慮鼓勵金融機構開發“城市更新貸”等專屬信貸產品，延長貸款期限至10—15年；應推廣REITs試點，簡化發行流程，擴大底層資產范圍，將老舊廠房改造、商業街區運營等納入發行標的；應探索設立城市更新產業基金，通過“優先級+劣后級”結構化設計，吸引保險資金、養老金等長期資本參與。

　　第四，優化用地政策，釋放土地要素活力。應強化“項目跟著規劃走、土地要素跟著項目走”機制，允許土地混合開發利用，支持工業用地轉型為研發、文創等用途；應建立低效用地盤活激勵機制，對主動改造的企業給予容積率獎勵、地價優惠；應簡化土地用途轉換審批流程，明確過渡期政策，降低企業用地成本和風險。

　　此外，還需要完善項目審批制度，打造高效服務環境，提升項目推進效率，等等。通過一系列配套政策的協同發力，有望破解城市更新投資難題，釋放萬億級市場潛力，為城市高質量發展注入強勁動力。