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　　【摘要】基于BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式在我國(guó)逐步推廣應(yīng)用中遇到諸多問(wèn)題，如人們認(rèn)識(shí)、法律和投資環(huán)境不健全、管理體制、價(jià)格體制及外匯問(wèn)題等，對(duì)該模式的特點(diǎn)作了回顧，對(duì)遇到的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)分析。針對(duì)我國(guó)實(shí)情提出相應(yīng)對(duì)策，如開(kāi)辟各種融資渠道，制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本參與BOT項(xiàng)目投資，政府加強(qiáng)在BOT項(xiàng)目融資中的主導(dǎo)地位，以及創(chuàng)造適應(yīng)BOT融資的投資環(huán)境等。

　　BOT是英文Build－Operate－Transfer（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）的縮寫(xiě)，BOT作為一種適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型融資方式，對(duì)亟待發(fā)展的我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，具有特殊的意義。其理論研究及實(shí)踐，還有待于我國(guó)各地區(qū)進(jìn)行更深入地研究和探討。本文在回顧BOT的發(fā)展及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)了當(dāng)前我國(guó)推廣BOT模式融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中尚存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

　　１ＢＯＴ融資模式的特點(diǎn)

　　BOT作為一種向私人融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，較其他傳統(tǒng)模式而言具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)：

　　（1）BOT項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源于外資或民間的閑置資本，可在一定程度上彌補(bǔ)政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的不足，減輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對(duì)國(guó)家財(cái)政的壓力和外債的負(fù)擔(dān)，并且拓寬了直接利用外資的渠道，有利于加強(qiáng)國(guó)際間的聯(lián)系，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國(guó)際間的接軌。（2）BOT項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演組織者和促進(jìn)者的重要角色。政府通過(guò)制定有效政策及具體措施，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外私人資本參與我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府與商業(yè)性資本的合作模式，并使得基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)的服務(wù)更有效率。（3）BOT融資方式打破了國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中絕對(duì)壟斷，在公共產(chǎn)品的供給中引入市場(chǎng)機(jī)制，起到了合理配置資源的效應(yīng)。（4）BOT項(xiàng)目的貸款方在決定是否貸款時(shí)，通常，主要考慮項(xiàng)目本身的收益前景，而不是項(xiàng)目公司當(dāng)時(shí)的信用能力。故BOT融資方式不受項(xiàng)目公司現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模的限制，比其他融資方式更加靈活。在該方式下銀行貸款通常沒(méi)有追索權(quán)，或者即使有有限的追索權(quán)，也只適用于項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和收益，身的資產(chǎn)負(fù)債表，因此，也不影響該項(xiàng)目實(shí)體從其他方面進(jìn)一步借款的能力。隨著我國(guó)專(zhuān)業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步健全，BOT融資方式的“資產(chǎn)負(fù)債表外融資”的優(yōu)點(diǎn)將逐步顯現(xiàn)出來(lái)。（5）政府為鼓勵(lì)投資者投資基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一般對(duì)BOT項(xiàng)目提供行政、法律、經(jīng)濟(jì)上的支持，這就減少了項(xiàng)目承辦方的風(fēng)險(xiǎn)。另外，項(xiàng)目的境外投資者會(huì)向跨國(guó)保險(xiǎn)公司投保，有了這種復(fù)雜的相互擔(dān)保、保險(xiǎn)和抵押關(guān)系，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被有效地分散。（6）通過(guò)BOT項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)者成為項(xiàng)目業(yè)主，承包商一般必須帶資承包。這同政府直接投資相比，從兩個(gè)方面減少了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性：一是沒(méi)有既得利益可維持或分配，政府提供的只有業(yè)主投資的特許權(quán)，承包商的利益必須通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的有效運(yùn)營(yíng)才能實(shí)現(xiàn)。二是當(dāng)業(yè)主是合伙人時(shí)，由于業(yè)主的目標(biāo)是運(yùn)營(yíng)期利潤(rùn)的最大化，故承包商很難在業(yè)主身上打開(kāi)缺口。

　　２我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用ＢＯＴ項(xiàng)目融資分析

　　２．１我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，將有大量前景良好的投資項(xiàng)目可吸引國(guó)內(nèi)外民間力量參與BOT項(xiàng)目融資。國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，盡管基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盈利能力相對(duì)較低，但其具有穩(wěn)定而持續(xù)的用戶(hù)，它與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，相對(duì)較少受經(jīng)濟(jì)周期性變化的影響，不會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)疲軟，至少在我國(guó)今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是這樣。同時(shí)，由于人口密度高，基礎(chǔ)設(shè)施利用率也高，平均成本就低于亞洲其他國(guó)家或地區(qū)，因而其吸引力更大。當(dāng)前國(guó)際承包工程量縮減，而我國(guó)又將交通等基礎(chǔ)設(shè)施作為鼓勵(lì)外商投資的項(xiàng)目，外商可享受種種優(yōu)惠，因此，對(duì)當(dāng)今世界擁有數(shù)萬(wàn)億流動(dòng)資本來(lái)說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)所帶來(lái)的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，以及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的較高投資回報(bào)率還是很有吸引力的。

　　２．２我國(guó)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模已使內(nèi)資ＢＯＴ項(xiàng)目成為可能

　　迄今為止，我國(guó)采用BOT項(xiàng)目融資方式籌集資金的項(xiàng)目大多引入了外資。BOT項(xiàng)目融資活動(dòng)并不僅限于外國(guó)資本參加，國(guó)內(nèi)各個(gè)部門(mén)也可以參加。我國(guó)私營(yíng)企業(yè)正蓬勃發(fā)展，為吸引國(guó)內(nèi)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了條件。我國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模已相當(dāng)可觀(guān)，初具項(xiàng)目融資的能力。1989年全國(guó)僅有私營(yíng)企業(yè)9萬(wàn)家，從業(yè)人員185萬(wàn)人，但到1997年私營(yíng)企業(yè)數(shù)已達(dá)80萬(wàn)家，從業(yè)人數(shù)達(dá)4700萬(wàn)人。1995年全國(guó)個(gè)體私營(yíng)企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)2200億元，占全社會(huì)工業(yè)總產(chǎn)值的15%以上。同時(shí)，民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的愿望和行動(dòng)已初見(jiàn)端倪。中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)憑其內(nèi)部機(jī)制的優(yōu)勢(shì)迅猛發(fā)展起來(lái)，無(wú)論從發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，還是從經(jīng)營(yíng)效果、擁有資金量上都不可忽視。因此，完全可以讓一些國(guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合起來(lái)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，這也符合國(guó)家大力發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的方針政策和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。

　　２．３ＢＯＴ項(xiàng)目融資在我國(guó)已有成功經(jīng)驗(yàn)

　　BOT項(xiàng)目融資在我國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中已有試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。1983年廣東沙角B電廠(chǎng)項(xiàng)目的融資安排是我國(guó)第一個(gè)利用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施資金籌措的成功實(shí)例。這個(gè)項(xiàng)目在國(guó)際上有較大影響。此后，1995年廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)作為國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目[2]，被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)通過(guò)國(guó)際正規(guī)的方式競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的BOT項(xiàng)目，為今后的BOT項(xiàng)目建立了一個(gè)良好的模式。國(guó)內(nèi)民間資本以BOT模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例，還有泉州刺桐大橋工程，該項(xiàng)目的成功建設(shè)在實(shí)踐上為引導(dǎo)國(guó)內(nèi)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走出了一條可行的路子。

　　３目前我國(guó)推行ＢＯＴ融資模式存在的問(wèn)題

　　從目前情況來(lái)看，對(duì)BOT項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都顯得不足，存在的問(wèn)題主要有：人們認(rèn)識(shí)的問(wèn)題、法律和投資環(huán)境不健全的問(wèn)題、管理體制的問(wèn)題、價(jià)格體制的問(wèn)題和外匯問(wèn)題等。

　　３．１人們認(rèn)識(shí)問(wèn)題

　　BOT對(duì)于正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的中國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)新生事物，對(duì)它的認(rèn)識(shí)還需一個(gè)熟悉、認(rèn)識(shí)、探索、提高的過(guò)程。人們思想觀(guān)念的不適應(yīng)主要表現(xiàn)在以下方面：（1）對(duì)在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用BOT還存在疑慮，有人擔(dān)心BOT的運(yùn)用會(huì)導(dǎo)致國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目控制權(quán)的喪失，還有人擔(dān)心把基礎(chǔ)設(shè)施給私人投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)會(huì)帶來(lái)一些敏感的社會(huì)問(wèn)題，如項(xiàng)目使用費(fèi)用老百姓是否能承受等。（2）對(duì)項(xiàng)目融資的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，有些人不熟悉其具體內(nèi)容和操作規(guī)范的要領(lǐng)，認(rèn)為談判既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，還要給項(xiàng)目一定的擔(dān)保和政策優(yōu)惠，不如傳統(tǒng)的貸款或撥款省心，因此對(duì)BOT興趣不大。（3）由于以往基礎(chǔ)設(shè)施大多由財(cái)政撥款或國(guó)家貸款來(lái)進(jìn)行建設(shè)，所以，設(shè)施的使用費(fèi)用很低，甚至不收取費(fèi)用，老百姓已經(jīng)習(xí)慣了免費(fèi)使用很多基礎(chǔ)設(shè)施，而采用BOT方式籌建的項(xiàng)目為替項(xiàng)目公司收回投資，并賺取一定利潤(rùn)，必須收取一定的使用費(fèi)用，老百姓可能接受不了，因此，他們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也是影響B(tài)OT融資方式在我國(guó)健康發(fā)展的一大障礙。

　　３．２法律和投資環(huán)境不健全

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已制定和頒布了200多個(gè)涉及外商投資的法律和法規(guī)，建立了一定的符合國(guó)際慣例的投資環(huán)境。然而到目前為止，我國(guó)頒布的法律、法規(guī)在許多具體問(wèn)題上與國(guó)際慣例還有一定的距離，如在《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中規(guī)定政府部門(mén)不得為項(xiàng)目提供任何形式的保證，而在BOT這種特殊的融資方式中，一般都要求東道國(guó)政府或機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的融資給予一定的擔(dān)保和必要的政策支持。而且，由于司法部門(mén)在法律上執(zhí)行力量不足和經(jīng)驗(yàn)欠缺，使得在經(jīng)濟(jì)訴訟方面的法律背景尚不夠成熟。又由于中國(guó)政府及各機(jī)構(gòu)部門(mén)某些官僚作風(fēng)和多頭管理，辦事效率低下，甚至項(xiàng)目審批主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定之間往往不銜接或有沖突，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因?qū)徟�等工作進(jìn)程的緩慢而進(jìn)一步增加建設(shè)費(fèi)用，這也在一定程度上影響了外商在中國(guó)投資的積極性和信心。

　　３．３管理體制問(wèn)題

　　在BOT項(xiàng)目中政府需要一改過(guò)去建設(shè)項(xiàng)目完全由自身負(fù)責(zé)、資金調(diào)撥、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的局面和壓力環(huán)境，而將項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)交由私人負(fù)責(zé)，這并不意味著政府可以撒手不管。相反，項(xiàng)目融資多用于涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比其他一般項(xiàng)目更需要政府發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控和管理的作用。目前有部分由私人承建或經(jīng)營(yíng)的公路路段，由于缺乏政府宏觀(guān)管理，導(dǎo)致收費(fèi)站設(shè)置很不合理的現(xiàn)象普遍。