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——寫(xiě)在《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布之際

    8月12日，國(guó)家汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃組公布了《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿），它是我國(guó)開(kāi)展大規(guī)模災(zāi)后重建的重要舉措。筆者在通讀該規(guī)劃后有些思考和建議，愿與業(yè)內(nèi)外交流。

　　一、災(zāi)后重建總體規(guī)劃要用綜合減災(zāi)思想作指導(dǎo)

　　1．災(zāi)后重建規(guī)劃指導(dǎo)思想不可缺少綜合減災(zāi)。綜合減災(zāi)是國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐證明非常有效的方法，既包括管理對(duì)策，也包含技術(shù)手段。所謂綜合是要以災(zāi)后重建為研究對(duì)象，對(duì)構(gòu)成這一復(fù)雜巨系統(tǒng)的各子系統(tǒng)予以安全意義上的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)，絕不是單純意義上的恢復(fù)到災(zāi)前水平的“再建”。因此規(guī)劃不僅要保障公眾重建家園，將生產(chǎn)和生活恢復(fù)到正常狀態(tài)，更重要的是轉(zhuǎn)“危”為“機(jī)”，不可進(jìn)行單方面的重建，而要實(shí)現(xiàn)綜合減災(zāi)統(tǒng)籌。這種綜合減災(zāi)意義上的重建至少涉及如下方面：住房重建與高可靠基礎(chǔ)設(shè)施重建；政府減災(zāi)行政管理體系的重建；以產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系重建；突出以人為本，強(qiáng)調(diào)減災(zāi)在社區(qū)的社會(huì)體系重建；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中新農(nóng)村建設(shè)的重建；國(guó)家應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的救助體系的重建等。所以是否突出“綜合減災(zāi)”的指導(dǎo)思想是決定規(guī)劃編制趨向及水準(zhǔn)的關(guān)鍵。

　　2．災(zāi)后重建規(guī)劃要充分明示綜合災(zāi)情。汶川大地震現(xiàn)在正進(jìn)入重建恢復(fù)期及災(zāi)后建設(shè)期，重要的是必須對(duì)災(zāi)情及其潛在破壞有個(gè)全面的把握。汶川巨災(zāi)的區(qū)情特點(diǎn)是：它位于我國(guó)青藏高原向四川盆地的過(guò)渡地帶，地貌與地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，大斷裂縱橫交錯(cuò)、高山峽谷密集、地形支離破碎，是地震、泥石流、滑坡、山洪等自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)。在這一區(qū)位上，涵蓋了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，既有成都、綿陽(yáng)、德陽(yáng)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、工業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)的成渝經(jīng)濟(jì)帶重要組成城市，又有北川、汶川、青川等以山地為主、災(zāi)害頻發(fā)的山地農(nóng)業(yè)及旅游生態(tài)區(qū)。這表明，在汶川巨災(zāi)的災(zāi)情分析及未來(lái)災(zāi)害潛勢(shì)分析中，必須關(guān)注自然與人為交織的災(zāi)情，不可忽略人為災(zāi)害。

　　3．災(zāi)后重建規(guī)劃要明確這是當(dāng)前中國(guó)最大的綜合減災(zāi)示范項(xiàng)目。2007年8月5日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，其中強(qiáng)調(diào)，巨災(zāi)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大憂(yōu)患，要在落實(shí)綜合減災(zāi)思想的同時(shí)，重點(diǎn)實(shí)施全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的示范項(xiàng)目。對(duì)此筆者認(rèn)為，抓住汶川巨災(zāi)重建規(guī)劃的實(shí)例，比較綜合減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及能力建設(shè)上的薄弱環(huán)節(jié)及隱患，將提出極其有針對(duì)性的防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)方案，從而會(huì)有效地充實(shí)現(xiàn)有規(guī)劃第十章的內(nèi)容。通過(guò)汶川地震災(zāi)后救援工作及工程抗震調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有效“救援搶險(xiǎn)”的環(huán)節(jié)就需建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、救援人員、地震工作者、心理療傷醫(yī)生等的共同配合，只有在細(xì)致總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析教訓(xùn)中才能得到新建筑結(jié)構(gòu)背景下的“逃生準(zhǔn)則”，否則將嚴(yán)重誤導(dǎo)相關(guān)人員。

　　二、如何縱深研究并發(fā)掘綜合減災(zāi)的科學(xué)優(yōu)勢(shì)

　　汶川巨災(zāi)使越來(lái)越多的科技工作者認(rèn)同，它絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的自然災(zāi)害，如果僅用“天災(zāi)”來(lái)總括這次災(zāi)情，很多問(wèn)題就會(huì)被忽略，而到頭來(lái)還會(huì)在未來(lái)災(zāi)情中暴露出我們?cè)诎踩珳p災(zāi)應(yīng)急管理上的“短板”。如今有關(guān)地震預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)問(wèn)題仍是議論此次災(zāi)害的焦點(diǎn)，在這方面從中國(guó)地震史料的發(fā)展與變遷看，能發(fā)現(xiàn)我國(guó)基本建設(shè)上確有諸多不足，而正是這些不足對(duì)四川乃至更多的地區(qū)留下了應(yīng)關(guān)注的隱患，這種擴(kuò)展了的災(zāi)情隱患分析法是綜合減災(zāi)所要求的。

　　在災(zāi)后重建規(guī)劃的時(shí)間跨度上，國(guó)家發(fā)改委否定了先前提到的“前三后五”的構(gòu)想，最終確立為三年，目的是盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)的生活、生產(chǎn)秩序，達(dá)到或者超過(guò)災(zāi)前水平。筆者認(rèn)為，三年建設(shè)重在規(guī)劃要到位，這種到位在于是否真正進(jìn)行了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是否真正把握住重建區(qū)域的安全承載力及致災(zāi)脆弱性，是否了解地震造成次生災(zāi)害的本質(zhì)。

　　三、災(zāi)后重建規(guī)劃要作為國(guó)家綜合減災(zāi)示范工程個(gè)案研究

　　汶川大地震后，在恢復(fù)災(zāi)區(qū)通訊、勘察和評(píng)估震區(qū)災(zāi)情，打通運(yùn)輸通道、搜救遇難者生命、拆除災(zāi)區(qū)危房、醫(yī)療災(zāi)民心理創(chuàng)傷、監(jiān)控災(zāi)情發(fā)展和余震、運(yùn)送救災(zāi)物資和傷員等工作中，科技新品發(fā)揮了作用，歸納起來(lái)有10大科技工具，即：海事衛(wèi)星電話(huà)、衛(wèi)星遙感與衛(wèi)星導(dǎo)航設(shè)備、生命探測(cè)儀、野戰(zhàn)醫(yī)院、搜救犬、遙感技術(shù)和航空遙感飛機(jī)、直升機(jī)、搜救工具、爆破技術(shù)、心理危機(jī)干預(yù)等。雖然這10大技術(shù)比之1976年唐山大震有了根本改進(jìn)，但我們?cè)谟嗅槍?duì)性專(zhuān)業(yè)化防災(zāi)產(chǎn)業(yè)上有許多不足，無(wú)論從產(chǎn)業(yè)份額上還是品種類(lèi)型上均處于低水平。綜合減災(zāi)概念下的突發(fā)公共事件處置，從監(jiān)測(cè)開(kāi)始都需要具備有效的關(guān)鍵技術(shù)和裝備，特別是要有一個(gè)高度智能化的應(yīng)急處置平臺(tái)系統(tǒng)，可迄今我國(guó)尚沒(méi)有國(guó)家層面的綜合減災(zāi)應(yīng)急成套技術(shù)和裝備，也未形成應(yīng)急核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力，因此要全面應(yīng)對(duì)《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》中所涉及的巨災(zāi)，并全面提升我國(guó)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力是相當(dāng)困難的，出路必須是加快發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。可以預(yù)測(cè)中國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)至少要在三方面得到發(fā)展：⑴應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)和維護(hù)；⑵應(yīng)急平臺(tái)體系的建設(shè)和維護(hù)；⑶應(yīng)急教育培訓(xùn)和咨詢(xún)服務(wù)等。

　　汶川災(zāi)后重建規(guī)劃的編制與實(shí)施之所以易于納入《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》之中，是因?yàn)橐?guī)劃中已明確要在“十一五”期間在全國(guó)建設(shè)八大方面示范工程，其中“全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力調(diào)查工程”、“國(guó)家四級(jí)災(zāi)害應(yīng)急救助指揮系統(tǒng)建設(shè)工程”、“中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系建設(shè)工程”、“社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)示范工程”、“減災(zāi)科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化工程”等均極其適合汶川災(zāi)后重建的項(xiàng)目。正是從此種意義及目標(biāo)上看，加強(qiáng)汶川災(zāi)后重建的綜合減災(zāi)能力建設(shè)至關(guān)重要，汶川重建規(guī)劃的綜合減災(zāi)目標(biāo)要求應(yīng)統(tǒng)籌考慮以地震、地質(zhì)災(zāi)害為主的各類(lèi)自然災(zāi)害與人為災(zāi)害發(fā)生的可能性，充分發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)方面的合力作用，綜合運(yùn)用行政、法律、科技、市場(chǎng)等多種手段，強(qiáng)調(diào)要著力推進(jìn)安全減災(zāi)工作由減輕災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，要著力加強(qiáng)汶川災(zāi)區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)備災(zāi)、應(yīng)急處置、災(zāi)害救助與恢復(fù)重建能力建設(shè)，要著力健全符合災(zāi)后重建綜合減災(zāi)管理的體制、機(jī)制和法制，切實(shí)通過(guò)綜合減災(zāi)示范項(xiàng)目的推進(jìn)，更全面、更深入、更有效地給災(zāi)區(qū)造福。

作者：中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)  金磊