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改革開放以來我國林地管理八大關鍵詞

日期：2008-12-10 來源：《中國發展觀察》作者：我要評論（）

　 關鍵詞之五：森林植被恢復費

　　建設單位征占用林地交納森林植被恢復費、林地補償費、林木補償費和安置補助費四項費用，既標志著我國的林地管理初步實現了依法有償使用林地，切實維護了林農和林業經營者的合法權益，又保障了異地恢復森林植被的經費來源，對推動林業又好又快發展發揮了重要作用。？？國家物價局（1989）價費字672號文《關于審定部分收費項目的通知》第六條規定：“《森林法實施細則》規定，‘占用林地單位應當向森林經營單位補償實際損失。’據此，各省、自治區、直轄市物價部門應根據本地區實際情況，會同有關部門制定森林植被恢復費和林地、林木補償費。”為了進一步嚴格執法，《森林法》第二次修正時從法律上新增了必須繳納森林植被恢復費和有關的使用、監督規定，還明確了森林植被恢復費征收標準由國務院規定。2002年，國家林業局與財政部兩部門聯合下發了《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》（財綜[2002]73號），在全國范圍內統一并大幅度提高了森林植被恢復費的征收標準，規范了有關事宜。

　　時至今日，開征森林植被恢復費的最大意義，就在于利用經濟手段控制林地的非法流失，保證森林資源不因占用或者征用林地而減少。眾所周知，耕地的主要功能是滿足人們的生存需求，相比之下，林地的生態功能是第一位的。耕地的收益除繳納的稅費之外，完全由耕地的使用者享用，而實現林地功能“看不見摸不著”的生態效益則主要是社會公眾共享。按此差別拷量，林地的價格決不能僅僅體現林地及其承載的附著物的實物量價值，應該講求林地在經濟效益、生態效益和社會效益三個方面的統一性，應該正確反映林地的市場供求關系、資源稀缺程度和生態損害成本。否則，林地價值只會被嚴重低估。當前，完善相關的配套制度設計使各類費用實現向林地生態價值補償為主的轉變，實行林地資源資產和生態效益評估，大幅度提高林地和林木補償費標準乃至開征林地占用稅，可能是利用經濟杠桿遏制不合理的林地流失的有力舉措之一。

　　關鍵詞之六：破壞林地的刑事責任

　　我國現行法律法規對林地管理法律責任的規定，主要體現在《森林法實施條例》第41條、第43條規定的行政處罰，《物權法》第3章規定的物權保護方式，《刑法》第228條、第342條、第344條、第345條、第410條，《刑法修正案（二）》（2001年），《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》（2001年），以及《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[2005]15號）等法律、立法解釋和司法解釋中規定的刑事責任，包括非法轉讓、倒賣土地使用權罪，非法占用農用地罪、非法批準征用、占用土地罪、非法低價出讓國有土地使用權罪。不爭的是，在上述法律手段中，刑法作為懲治最為嚴厲的法律，人們對其在保護林地方面的期望值是最高的。

　　令人擔憂的是，最新的全國林業行政案件統計分析表明，2008年上半年全國林業行政案件在總數呈下降趨勢的同時，違法征占用林地案件仍然是小幅上升勢頭，較同期上升了1.29％，其中因地方政府領導行為和企業法人造成的林地破壞案件占到總數的90%以上。然而，另據調查，因破壞林地資源被追究刑事責任的卻寥寥無幾。事實上，相當多應該被追究刑事責任的卻沒有被追究，過分依賴行政處罰手段而忽視刑法手段的運用，以及現行刑法本身存在的不完善則是導致問題出現的主要原因。

　　在行政處罰難以震懾林地違法、破壞林地形勢始終得不到根本扭轉的情形下，加強對林地違法的刑事處罰，重拳打擊犯罪行為，以督促地方政府或企業法人認真貫徹落實科學發展觀，是到了該引起重視的時候了。

　　關鍵詞之七：林權制度改革

　　長期穩定和不斷完善以土地家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨在農村政策的核心內容。長期以來，林業發展的制度設計滯后，特別是林地經營制度這一根本性問題沒有解決，難以適應經濟社會發展和現代林業建設的需求。對此，中央以《物權法》和《農村土地承包法》等政策法規體系規定的林地用益物權和林地不動產擔保物權等為法律保障，選擇林權制度改革為突破口，用改革的辦法解決林業發展中的制度建設問題。國發[2005]41號文明確提出，集體林權制度改革的最終目標是，建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度。2006年，國務院還決定繼開展集體林權制度改革后在黑龍江伊春國有林區同時開展林權制度改革試點，從而打破了50多年來國有林區國有國營的經營管理體制，試點已經取得了階段性成效。目前，林權制度改革成為了各級黨政工作的重點、社會關注的熱點、農民期盼的焦點、加強農村基層黨風廉政建設的切入點和林業發展新的起點，給林區帶來了新的曙光和深刻變化。

　　30年前通過的耕地家庭承包經營制度，充分解放了18億多畝耕地的生產力，一舉解決了13億人口的吃飯問題。但是，43億畝林地卻沒有解決13億人的木材需求問題。目前，我國林地的經濟產出平均只有20多元，為耕地平均產出680元的1/30。這是差距所在，也是潛力所在。如果25億畝集體林地的產出能提高到耕地的產出水平，其效益將是十分可觀。

　　在改革開放30周年的重要歷史時刻，中共中央、國務院下發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（[2008]10號），為我國今后推進集體林權制度改革進一步指明了方向。作為我國林業發展史和改革開放的一個新的里程碑，當前和今后一個時期，林地管理必須把學習貫徹《意見》作為當前和今后一個時期的頭等大事抓緊抓實抓出成效，為確保用5年時間完成明晰產權、承包到戶的改革任務，為順利完成集體林權制度改革的最終目標作出更大貢獻。

　　關鍵詞之八：森林、林木和林地使用權流轉

　　推進森林、林木和林地使用權合理流轉，逐步完善現代林業產權制度，是社會主義市場經濟的必然要求。買賣“青山”從銷聲匿跡到又復出現再到逐漸轉變為大勢所趨，有關法律法規及政策也相繼出臺。1988年《憲法修正案》第二條規定：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”時隔十年之久的《森林法》第15條在我國第一次確立了森林、林木和林地使用權流轉制度，為推動我國土地使用權流轉制度的完善和林權制度改革邁出了重大一步，為商品林林地資源的市場化奠定了法律基礎。在此基礎上，中共中央、國務院《關于加快林業發展的決定》（[2003]9號）進一步提出要加快推進森林、林木和林地使用權合理流轉。《物權法》則把《農村土地承包法》規定的農村土地承包經營制度明確為國家的基本物權法律制度，流轉制度得到了深入和細化。同時，各地尤其是南方集體林區，《福建省森林資源流轉條例》和《江西省森林資源轉讓條例》等地方性法規規章，進一步規范了林權流轉。

　　當務之急是，加快森林資源流轉平臺建設，建立集信息發布、市場交易、林權登記、中介服務、法律政策咨詢于一體的資源流轉的要素市場，建立森林資源流轉信息庫，完善森林資源資產評估機構，逐步實現流轉信息化、網絡化，并盡早出臺《森林、林木和林地使用權流轉條例》，對于促進農村經濟乃至整個國民經濟的發展，具有重要而深遠的意義。？？保障林地安全，事關國土生態安全命脈的百年大計，尤其是切實肩負起貫徹落實科學發展觀、建設生態文明的歷史使命，保障國土生態安全的剛性需求、節能減排以及提高林業應對氣候變化能力的客觀要求和適應國家推進形成主體功能區劃的戰略要求，還需要我們進一步思考并不斷探索林地管理的長效性機制，為實現人與自然和諧作出更大貢獻。