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　　杭州市物價局   韓長發

　　內容摘要：杭州市以風景名勝區體制創新為依托，以免費公園為特色，在“大旅游”層面上走出了一條效益、發展、公益兼顧的景區管理新模式。兩年來的實踐表明，杭州市實行以免費公園為主體的景點門票價格管理更好地促進了城市經濟、社會、文化的協調發展。本文從杭州市游覽參觀景點門票價格的實證研究中，探討了西湖免費游覽做法的深層次機理，及其對景點門票價格改革的幾點啟示和經驗。

　　關鍵詞：游覽    參觀    門票價格   研究

　　一、杭州市游覽參觀景點門票價格管理沿革

　　杭州是歷史文化名城，又是國際風景旅游城市。綜觀杭州市游覽參觀景點門票價格管理歷史，走的是一條從免票到低價票再到門票價格逐步提高，最后回歸到免票上來的螺旋式發展道路。

　　1978年以前，杭州公園各大景點全部實行免費開放，一不售門票，二不搞經營，只有五十年代建造的兒童公園、動物園實行買票入場；1979年至1988年，杭州旅游開始起步，公園景點逐步實施門票制度，但售票的公園景點較少，執行的也是低價門票政策，這10年間，門票價格基本上沒有大的變化；1989年至1995年，杭州旅游快速發展，公園景點開始頻繁調價；1996年至今，杭州旅游持續快速健康發展，景點門票價格的管理有了統一的規范，但價格仍進行過幾次大的調整。但在2002年，杭州市開始實施西湖綜合保護工程，西湖南線景區整合工程結束后，市政府決定對南線景區實行免費開放。這是杭州旅游景點實行門票制度以來，第一次大規模實行免費開放。當時，除了南線景區外，還有沿湖的一些公園、博物館、紀念館也實行免費開放，在全國園林景區門票制度改革中邁出了重要的一步。自此，“免費西湖”成為杭州旅游一大亮點、一大特色。

　　二、杭州市旅游門票價格管理實證研究

　　（一）杭州市政府對旅游體制進行改革的做法和成效

　　目前我國的風景名勝區管理體制主要有政府和經政府授權的事業單位兩大類，但這兩類管理模式中存在著“法律地位和高效率管理”不能兩全的沖突。為了解決這一沖突，2002年9月，杭州市委、市政府在經過大量前期調查和研究的基礎上，決定調整杭州西湖風景名勝區、西湖區和杭州之江國家旅游度假區管理體制，掛牌成立西湖風景名勝區管委會，使西湖風景名勝區有了一個嶄新的管理體制。明確規定杭州西湖風景名勝區管委會為市政府派出機構，代表市政府在其所管轄的區域內實施統一管理，全面負責西湖風景名勝區的保護、利用、規劃和建設。新體制的建立宗旨是對西湖風景名勝區實施統一管理，實行西湖風景名勝區管委會和杭州市園林文物局兩塊牌子、一套班子[①]。這一體制既以管委會形式解決風景名勝區區域性統一管理問題，集中和整合人力、物力、財力投入全面保護管理，促進景區經濟、社會、環境的全面協調發展，又借助園林文物局長期積累的專業技術、人才和實踐經驗來支撐管理體系的有效運行，同時又以托管形式解決區域內農村、社區的管理，這應該說是風景名勝資源保護管理體制上的一個大膽創新。

　　從本質上講，風景名勝區管理體制的核心問題就是如何在風景名勝區建立和形成有利于風景名勝資源保護管理的機制和體制。兩年來的實踐證明，西湖風景名勝區借助體制優勢，全面推進了西湖綜合保護工程。一是圓了西湖“一湖兩塔三島三堤”全景世紀之夢，再現 “一湖映雙塔”、“湖中鑲三島”、“三堤凌碧波”的歷史風貌。二是打通西湖，實現了“還湖于民、還綠于民”。三是打造世界級風景旅游景區取得了階段性成果，為西湖“申遺”打下了堅實的基礎，“東熱南旺西幽北雅中靚”的西湖新格局基本形成。在利用體制優勢推進西湖風景名勝區管理的同時，更是借助體制優勢，促進了西湖風景名勝區經濟、社會和環境協調發展，美化了環境、搞活了經濟、富裕了村民。

　　（二）當前杭州市旅游參觀景點門票價格存在的形式及特征

　　1、免費公園形式。杭州西湖環湖景區和綜合整治后新增景區全部實行免費開放。2002年10月，西湖南線景區整合工程結束后，老年公園、柳浪聞鶯、長橋公園、少兒公園等四大公園以及孤山公園實行免票開放；2003年10月，西湖綜合保護三大工程建設完成后又免費開放了曲院風荷、杭州花圃和位列“西湖十景”之一的花港觀魚；2004年10月又對西湖綜合保護工程整治后的15個景點中的13處實行免費開放；與此，2003年5月18日起，即“國際博物館日”，杭州市屬博物館、紀念館也全部實行免票參觀游覽。自2002年西湖綜合保護工程啟動至今，西湖風景區免費開放的公園景點（博物館、紀念館）已達53處，占西湖公園（博物館、紀念館）總數76處的70%。沒有圍墻、不收門票的完整西湖將自己的每一寸綠地和每一處景觀都還給了廣大市民和游客。

　　2、政府定價形式。目前，仍在實行門票制度的公園景點有：靈隱飛來峰、岳廟、六和塔、虎跑、三潭印月、黃龍洞、動物園、植物園、太子灣、玉皇山、城隍閣、萬松書院、胡雪巖故居等21處，除動、植物園和太子灣外，其余均為重要的文物保護單位，其中飛來峰造像、岳廟、六合塔為全國重點文物保護單位，必須執行嚴格的保護措施，通過門票政策控制客流量。現行收費景點票價最高的是靈隱飛來峰為35元，最低的有九溪瀑布、杭州碑林等，票價僅為2元，全部景點平均票價為13.6元。與國家發改委價格司統計的全國73個主要景點門票價格比較，杭州靈隱飛來峰、岳廟的門票價格均排在倒數第3位，收費較低。

　　3、市場定價形式。主要是各類由民營企業自己投資開發的商業景點，作為企業的旅游產品推出，其價格形成機制由市場供求決定。目前主要有宋城、杭州樂園、未來世界公園、大清谷等景點。這類公園景點是作為企業投資品的身份出現，具有典型的可復制性特征，被稱作為“主題公園”。

　　（三）杭州市大旅游效益考量

　　1、經濟實力與城市形象明顯提升。杭州作為歷史文化名城和國際風景旅游城市，“東方休閑之都”，免票旅游既是其城市定位的內在客觀要求，也是提升城市形象、強化城市核心競爭力的關鍵舉措。2004年，杭州市國民生產總值（GDP）達2515億元，經濟總量繼續位居全國省會城市第二、副省級城市第三、全國大中城市第八。同時在全國4個直轄市、15個副省級城市中，杭州市城鎮居民人均可支配收入14565元，排名第六。西湖免費開放兩年來，杭州市“精致和諧、大氣開放”的國際化城市形象大幅提升，城市競爭力也越來越強： 2003年底，世界銀行發布的中國23個城市投資環境排名中，杭州排名第一；2004年3月，日資企業評價75個城市或開發區，杭州排名第一；2004年11月，國家統計局公布了2003年全國百強城市，杭州排名第八；2004年，杭州西湖綜合保護工程被建設部評為“中國十大科技建設成就獎”；2004和2005年，《福布斯》中國最佳商業城市排行榜中，杭州均排名第一； 2005年，杭州西湖風景名勝區被評為全國“十大最滿意風景名勝區”[②]。同時，隨著西湖綜合保護工程的深入實施和景區免費開放等逐步形成的杭州“大氣開放”形象，一方面吸引了來自五湖四海的賓客，使他們領略了西湖的迷人風光，另一方面又吸引了眾多投資者在杭州創業發展居住，促進了區域社會經濟的持續快速協調發展。

　　2、旅游人數增多，逗留天數延長，旅游收入增加。2004年，杭州市共接待入境過夜旅游者123.41萬人次，同比增長43.3%，人次創造了杭州旅游的歷史新記錄；入境過夜旅游者平均逗留天數為2.59天，比體制改革前的2002年延長0.1天，比2000年延長0.5天；人均花費186.88美元，同比增長3.5%，較2002年增長3.4%；實現旅游外匯收入5.97億美元，同比增長41.47%；接待國內游客3016萬人次，同比增長8.7%，較2002年增長13.7%；實現國內旅游收入361.18億元，同比增長24.12%，較2002年增長41.6%。國內過夜旅游者人均花費1317.2元，同比增長12.95%，比2002年增長36.9%。2004年旅游增加值占到全市GDP的6.3%，旅游總收入占到全市GDP的16.3%。今年1-6月，全市接待入境旅游者70.69萬人次，同比增長27.75%；接待國內旅游者1576.85萬人次，同比增長7.57%；旅游總收入219.21億元，同比增長13.55%[③]。

　　3、景區商業網點開發邁上新臺階。環湖公園免費開放后，表面上看每年直接減少門票收入3000多萬元，增加養護管理支出2500多萬元，二項合計每年減收增支額達5500多萬元，但通過對景區商業網點的大力開發，加大招商力度，景區內商鋪使用權每年的拍賣收入因此大增。西湖南線改造后，首批推出的商業網點，每平方米10年經營權最高拍賣到8.8萬元。目前西湖景區內的商業網點已有90％以上簽定了協議或意向，每年的招商引資收入可達5000萬元。因為免票帶來的旅游人氣大增，帶動了對景區其他服務設施需求的增加，西湖游船、搖擼船以及休閑船、自劃船，還有沿湖電瓶車等旅游設施數量明顯增加，由此而帶來的環湖商業網點、服務設施的年租金就達到5500萬元，這已基本可以抵補西湖風景區的門票損失。

　　4、交通、餐飲、賓館、零售等行業配套快速發展。從旅游到餐飲、服務、會展、通訊等行業均在旅游的帶動和支撐下迅速發展。截止今年6月，全市已有旅行社318家，比上年底增加了23家，比2002年增加了103家。其中國際社32家，國內社286家；全市有星級賓館210家，比上年底新增7家，比2002年增加43家。新西湖的免費開放，游覽景點的增加，游客在杭州的住宿、購物、交通、飲食等花銷也相應增加。2004年，市區商業零售總額585.01億元，同比增長15.2%，比2002年增長37.2%；餐飲業收入72.01億元，同比增長40.1%，比2002年增長61.7%；全年客運量2.24億人次，同比增長4.9%，比2002年增長6.7%[④]。今年1-6月份，我市賓館、飯店房價為316元/間·天，與2002年底相比增長30.3%；飯店客房出租率為69.6%，與2002年基本持平。免票還帶動了淡季旅游，優化了旅游產業結構，抽樣調查顯示，2004年到杭州的觀光旅游客人比例為48.8%，休閑度假游客比例為31.5%，而商務會展客人占到了25.1%，杭州旅游由“一輪獨大”向“觀光、休閑、會展”三輪驅動的現代旅游結構轉變[⑤]。

　　三、杭州市旅游景點門票價格管理創新的啟示

　　（一）旅游資源開發應樹立執政為民的理念，講求公益性

　　城市公園作為公共事業的一部分，應體現其公益性，讓老百姓享受到“免費午餐”，體現政府執政為民的理念。從本質上講，旅游景點除去部分企業投資興建的具有可復制性的投資品外，絕大多數是歷史、地理等客觀環境形成的，是屬于國家、屬于全社會的公共資源，具有公共屬性，每位公民都應享有欣賞權。政府及景區管理部門從本質上講都是人民雇傭的管理者，本身并不擁有對風景資源的所有權和支配權。因此，政府在對風景資源進行授權管理時，一定要強化人民公權意識，樹立為民理念，講求景點的公益性。杭州市政府在實施西湖綜合保護工程時充分體現了“還湖與民”的理念，迄今為止市政府已累計投入建設資金近50億元，并將原先及新建景區全部免費向游客開放，這是西湖綜合保護工程親民性最突出的表現，實現了公共資源的最優化利用，保障了普通游客基本的參觀權利[⑥]。

　　（二）景點門票價格管理創新應以景區管理體制創新為前提和依托

　　體制問題是目前困擾國內景區管理機制、價格機制協調運行的根本癥結。目前多數景區不僅自身社會職能過多，同時還承擔著發展地方經濟的職責。在這種管理模式下，景區承擔的是為地方經濟輸血的角色，所以不斷地漲價、以“門票經濟”為主導就是必然了。杭州西湖風景名勝區新體制以管委會的形式統一區內的人、財、物，對景區的開發保護等具有統一決定權，不存在原先的利益協調等一系列問題，這也為當前的西湖綜合保護深入開展以及景區形成后價格管理的創新探索提供了體制上的保障。這一機制既發揮了機構相對精簡，工作重點突出，景區管理的專業和技術特色相對較強，財政、稅收、租金、門票收入一起抓的優勢，又克服了完全等同于一般的地方政府，景區政府社會職能過多，景區管理職能被沖淡的傾向。這一針對風景名勝資源保護管理體制上的創新為景區各方面改革提供了一個很好的思路，是個有益的嘗試。

　　（三）景點門票定價及價格調整應注重各方面利益，要有大局觀念

　　杭州市政府推行的旅游體制改革，從全局的高度宏觀把握，整合了旅游整條產業鏈上所涉及到的各部門、各行業的利益，以發展的眼光來推進“大旅游”產業。在政府的政策支持及旅游管理理念指導下，價格管理部門對景點門票實行定價及價格調整時，自然綜合了游客、旅行社、開發商、景區管理部門以及地區其他方面的利益，保證了景點價格的權威性和公正性。所以，要真正做大做強旅游產業，地方政府必須有先進的旅游管理理念，地方各級部門必須具有大局觀念，在景區利益問題上不能只從自身部門出發，將旅游景點看作部門的“搖錢樹”，要從大旅游、大產業、旅游國際化戰略的高度，協力配合，形成合力，這樣整個旅游及相關產業才能實現良性互動，拉長旅游產業鏈，實行規模效應。

　　（四）景點門票價格管理應有“城市效益”觀念

　　盡管從表面上看，景點免票對管理部門的經濟收入帶來直接的沖擊，但同時，城市接待游客總量的增加和逗留時間的延長，卻使同一城市內的餐飲、賓館、零售等行業均獲得了新的發展空間，由此政府也獲取更多的財政收益，也就有能力對景點的開發建設保護給予補貼，緩解景區管理部門自身的經濟壓力。此外，對于一些免費開放的博物館和歷史文化景點，由于受地方經濟發展水平限制，政府對博物館、紀念館的投入偏低，在財政補貼尚不足以維系這些景點運轉的情況下，通過政府支持、社會贊助、社會捐贈、自我發展的方式籌集資金，能更有利于發展旅游文化事業。杭州市的實踐證明，解決景點維護費用和人流擁擠的問題，并非只有門票漲價一個辦法，在保護景區的前提下，多渠道綜合利用開發景區才是根本的解決之道。

　　（五）景區“門票經濟”應向“稅源經濟”轉變

　　隨著我市大規模環湖公園和博物館的免費開放，以及名勝區財政體制的建立，原有的以“門票收入”作為主要經濟來源的狀況逐漸轉變成“門票收入”和“稅收收入”并重的格局。通過進行有效的商業網點整合和開發，服務項目、服務內容以及服務方式都發生了根本性改觀，通過建立和強化協稅護稅網絡，引進稅源，留住稅源，大力發展稅源經濟，使得“稅源經濟”成為景區經濟的一個最關鍵內容[⑦]。政府管理部門要學會算大賬，用發展的眼光促進景區經濟、風景旅游、文化事業的持續協調健康發展，避免在門票經濟上“畫地為牢”的單一做法。

　　四、對于完善景區門票價格管理的建議

　　杭州市秉承景點管理的“公益、發展、效益”三大原則，以免費公園為特色，大力推行 “大杭州、大旅游”戰略兩年來取得了豐碩的成果。但仍應清醒看到，目前還面臨著諸如景區財政壓力較大，定價中成本核算不規范因素依然存在，價格管理透明度有待加強，公開制度需建立等問題。這些問題的存在從本質上講都根源于科學的景區價格形成機制還不健全、不完善，這也是目前我國風景名勝資源管理中存在的通病。為此，除進一步完善游覽參觀景點價格管理辦法及條例外，應從政策面上加強引導，從規范性上加以約束。

　　（一）加強引導，積極支持低價甚至是免費公園這一做法

　　1、營造城市公園應該是低價或免費的社會氛圍和方向。對于城市一般自然景觀和人文景觀，由政府投資興建，具有公共產品屬性，其價值就應體現在城市公民游覽參觀所獲得的知識、精神享受上而不是實際的貨幣性支出上，因此免費開放是值得探討的做法。這一做法各城市雖在積極探討實踐，但并不說明景點免費開放越多越好，也并不說明所有的景點都應該免費向公眾開放。對于像城市動物園、植物園、歷史遺址、文化遺產以及其他特別資源等需要特殊保護的公園景點，就應利用價格手段進行分流保護，但應該引導其向低價靠攏。通過完善景點分類標準和政府的合理引導，使社會形成公園就應該是低價或免費的這一氛圍和理念。

　　2、支持和推廣公園低價或免費的做法。每個城市都需要一定數量的公益性公園，這類公益品一般都需要政府來提供。而政府提供低價甚至是免費的景點需要包括經營權集中、經濟激勵、利益補償、政策傾斜等在內的制度設計使各方面能達成共贏的均衡局面。作為地方價格主管部門也應學會算大帳、算社會帳，積極向地方政府提出改進管理體制、合理安排門票價格的建議，支持引導推廣公園低價或免費游覽這一體現執政為民理念的做法。進一步在相應文件和規定中，對低價、免費公園的做法予以肯定和支持，并實行與地方經濟相適應的門票價格管理制度，從而促進風景名勝資源的有效保護和永續利用。

　　（二）強化改革，建立科學的價格形成機制

　　門票價格形成既要體現其內在價值，又要對資源損耗、經營成本等合理補償。因此，游覽參觀景點資源的內在價值是構成門票價格的基礎。在這些基礎上，門票價格既要反映市場供求狀況，其價格的變動要適應市場供求變化，同時，還要充分考慮國內居民的收入水平和消費能力。改革和完善游覽參觀景點門票價格形成機制，無論采取何種定價模式，都必須根據旅游市場的特點，游覽景點的市場定位，以及國民的消費水平，使價格的變化適應不同游客的需求。建議國家發改委在相應的門票價格管理規定中能進一步具體明確以下幾點：

　　1、完善景點成本核算方法。首先要合理界定成本范圍，只有景點的管理維護成本才能作為門票價格制定和調整的依據，而對于景點的建造成本，則應由政府投資，不應體現在門票價格上。其次是要完整獲取景點各類成本資料，規范成本核算步驟，完善核算指標體系和核算方法，增強成本核算的科學性和規范性。最后是要建立景點成本約束機制，解決當前游覽景點成本不明、成本擴增的問題，使成本真正做到真實、合理、公開。

　　2、完善景點作價方法，確定合理的游覽參觀景點門票比價關系。同一景區內不同景點按照其所在的不同區域、景點的不同功能、不同的市場定位確定合理的比價關系。按照時間、空間及對象的不同確定合理差價。明確調價的時間界限，真正理順各類景點價格及其各種比價、差價關系，形成合理的游覽參觀點門票價格體系。可以考慮選取地方幾類經濟指標作為制定景點票價的參照指標，避免跟風惡漲的失控趨勢。

　　3、實行靈活的定價策略。按照旅游景點市場特性和生命周期的不同實行靈活的定價策略。通過運用轉移定價和聯系定價策略，將門票、景區服務及其他設施收費分散作價或捆綁優惠定價，轉移門票提價壓力，擴大景點旅游收益。

　　4、建立定期價格審價制度。對各類游覽參觀點要實行財務收支年度報備制度，每年年初將景點建設投資、門票價格、門票收入和使用、游客數量、成本費用支出等情況，按價格分級管理權限上報有定價權的政府價格主管部門。政府價格主管部門定期對門票收支情況進行分析，建立價格管理檔案，為門票價格調整提供依據。

　　5、對重要景點門票價格調整應完善價格聽證程序。認真選好價格聽證會代表，保證代表的廣泛性、代表性，擴大價格聽證會的公開程度。同時深入細致地做好聽證申請材料的審核工作和聽證會后的價格決策工作。調價申請應符合經濟社會發展的總體趨勢，理由有力，調價方案應對利益受到影響的經營者或群眾有合理的補償措施方案。

　　（三）科學合理確定定價權限，建立完善景點價格監測體系

　　門票價格是調節游覽景點經營者和游客利益的重要經濟杠桿，它體現了政府對旅游產品價格的調控。而這一調控過程既要體現政府的大局觀念，又要遵循市場運行規律，因此要明確定價權限，做到價格有序管理。

　　1、劃清政府、市場管理界限，合理確定游覽參觀點門票價格管理范圍。對由政府投資興建、維護、管理的全國和省級重點文物保護單位、風景名勝區和自然保護區、省和地級市博物館、與居民密切相關的城市公園、紀念館、展覽館，實行政府定價或政府指導價；對商業投資的一律實行市場調節價。對實行政府定價和政府指導價的游覽參觀點，以景點保護、適度開放和充分體現公益性為原則制定門票價格，真實反映資源價值和補償成本。

　　2、建立門票價格部門協調機制。建立游覽參觀景點門票價格協調機制，并使之制度化、規范化。門票價格協調由省級物價部門指導，市級物價部門牽頭，有關市、縣物價部門參與，切實做到誰投資、誰管理、誰負責、誰受益，避免出現激勵約束不兼容情況出現。

　　3、建立全國景點門票價格監測網絡并定期上網公布。應在全國范圍內建立景區門票及其他服務設施價格監測系統，及時收集和發布旅游價格信息，消除旅游價格中的不對稱和不完全信息。讓全國游客對各地景點收費有全面的比較，有意識地引導游客去價廉物美的風景區游玩，從而實現價格杠桿對全國旅游市場的調節。

　　4、價格主管部門要建立長期的景點成本監測機制和價格管理數據庫。做到由價格主管部門定價和調價的景區經營狀況、成本等情況，都能隨時調取，既提高了定價的科學性和時效性，又有利于減少社會誤解，穩定社會情緒。

　　5、加強物價內部信息交流。通過建立物價系統內部協調交流機制，分享各地成功經驗，借鑒其實際操作方法并結合本地實際進行推廣。改變目前內部信息溝通不暢甚至是對信息保密等狀況，強化物價系統內部的溝通交流，建立全國主要風景名勝區門票價格研討和交流機制。

參考文獻： 

[1]《杭州物價志》.北京：中國物價出版社，1997.

[2]《西湖保護與管理體制論文集》，2004年.

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[4] 石立群等：2004年杭州旅游業概況[J].杭州旅游,2005（1）.

[5] 陶卓民、盧亮：景區門票價格上漲的形成機理與對策探討[J].價格理論與實踐,2005（6）

[6] 依紹華：對景區門票漲價熱的冷思考[J].價格理論與實踐,2005（1）

[7] 依紹華：景區門票漲價的原因與對策[N].中國經濟時報,2005.7

[8] 沈滿洪、楊天：生態補償機制的三大理論基石[N] .中國環境報，2004.3

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[①] 《杭州市委、市政府關于調整杭州西湖風景名勝區、西湖區和杭州之江國家旅游度假區管理體制的決定》，2002年9月19日

[②] 杭州網：www.hangzhou.com.cn

[③] 石利群等：《2004年杭州旅游業各項指標》，杭州旅游，2005年第1期

[④] 杭州統計局：《2005年杭州統計年鑒》

[⑤] 石利群等：《2004年杭州旅游業各項指標》，杭州旅游，2005年第1期

[⑥] 劉濤：《論杭州西湖風景名勝資源的投入機制》，西湖保護與管理體制論文集，2004年

[⑦] 西湖風景區管委會財政局：《西湖風景名勝區財務財政體制的發展歷程》，西湖保護與管理體制論文集，2004