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　　[摘要]建筑工程采取“低價中標”是國外市場常用的招標方法，近年來，國內建筑業很多地方正在推行。但由于種種原因，市場各方對此褒貶不一。

　　本文就某水電站工程實行“低價中標”后的施工過程中出現和引發的一些安全問題進行探討。文中的觀點和例舉的某些事實雖不一定具有普遍性，但是對今后如何進一步正確認識和完善包括“低價中標”在內的招投標方法和管理如能起到拋磚引玉的作用，這就是筆者的初衷。

　　[關鍵詞]低價中標引發安全問題

　　2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》開始施行，該部法律規定了適用市場經濟發展的管理制度，對以往的招投標體制提出了新的要求。同年7月，國家七部委聯合發布《評標委員會和評標辦法暫行規定》12號令，第一次明確提出了最低價中標的原則，這一行政規章的出臺目的是與國際慣例接軌。

　　目前，倡導所謂的“低價中標”并不是絕對的最低價，按照市場規律，最低價也應該高于成本價。這是我國的《招投標法》中早就明確指出的:最低價不應低于成本價。

　　為什么現行的水利水電工程“低價中標”成為一個熱點問題在業界已引起廣泛的討論和爭議呢？宏觀上，“低價中標”它對國民經濟發展確實起到了一定的促進作用。首先，減少了國家對基礎建設的投入，節省了資金；其次，它改變了水利水電工程建設投資大、工期長、見效慢的局面，有利于對水資源的進一步開發和利用；第三，增強了建設投資方的信心。從整體來看“低價中標”的出現符合經濟規律的發展，符合當前國民經濟發展的要求，所以說，“低價中標”的出現和存在具有必然性。微觀上，“低價中標”對工程建設有一定的促進作用，這主要反映在施工方通過挖潛增效，大大縮短了建設周期，提高了工程質量，使投資方達到了高速度、高質量、高效率、低成本，即“三高一低”的目標要求。但“低價中標”又是施工方在日益激烈的市場競爭中，為求生存、圖發展，施工企業迫不得已才采取低價競標以贏得工程項目。

　　1合理的“低價中標”是將來建筑市場發展趨勢和政策走向。

　　1.1現行的“低價中標”與法不符。現實事例表明，日前市場對“低價中標”的認識和某些地區的做法存在著極大的誤區。不但有悖國情，而且違反我國現行法律。從《招標投標法》的立法宗旨和目的來理解，雖然有通過競爭方式提高投資效益的立法思想，但可以肯定絲毫沒有通過招投標使招標人單方降低造價、提高單方投資效益的意圖，更不存在工程造價越低越好的概念。該法的立法宗旨和目的非常明確地強調：通過競爭方式規范招投標活動，提高投資效益，保證項目質量，保護國家、社會公共利益和招投標雙方當事人合法權益。一味地追求低于成本價的“低價中標”顯然忽略這些立法目的。

　　1.2“低價中標”不符合目前我國的市場現狀。一方面，我國目前市場經濟發展水平與國外相比存在很大差距，市場競爭尚停留在低水平，大多數施工企業只能組織施工總承包，通過提高總承包管理降低造價的空間并不大。在這種情況下，提倡“低價中標”往往引發工程質量事故、工程安全事故和工程安全設施投入減少引發的安全隱患或安全事故；另一方面，無論從立法層面，還是技術層面看，我們尚未根本解決什么是成本價，怎樣判定投標報價過低等關鍵問題。因此，實踐中極易引發低于成本的惡性競爭。

　　1.3提倡合理的“低價中標”是發展趨勢。什么是合理的價位究竟如何確定？從目前實踐看還沒有明確的條例和標準，這必然造成招投標過程中的隨意性，產生許多負面影響。首先是質量隱患問題。有的施工單位為了追求利潤或不出現較大虧損，不惜偷工減料以降低工程成本，從而影響工程質量，“豆腐渣”工程就是其具體表現；其次，低價中標造成施工企業經營困難，影響了企業的發展。近幾年大部分施工企業對科技創新的投入逐年減少，有的施工單位多年拿不出一項科研成果。并非企業不重視科學技術的進步，而是無力投入大量的資金進行科技創新;第三是企業安全信譽受到影響。國有企業“低價中標”工程難以養活自己的隊伍，多數采取“轉包”形式。由于實行的是以包代管，分包商在安全投入方向選擇上存在投機心理，重眼前利益，能省則省，該投入的也沒投入到位，一旦發生安全責任事故，中標單位必須承擔安全主體責任。

　　1.4現行與招投標相關法規和制度有待完善。我國1998年制定的《建筑法》重點是調整、約束承包商的，對建設單位（業主）的監管力度不夠，特別是如何規范業主的條款和關于招投標等方面有待完善。規律法規中還有個需要探討的問題，就是有沒有必要對政府工程、社會工程、私人工程實施分類監管，著重把政府投資工程管好、管到位、管出成效；對社會工程和私人工程抓住主要環節進行監管，其他放開。尤其是一些重要環節，如加強工程質量和施工安全的管理、環境保護、整治違法轉包、違法分包問題。這是行業內一個十分突出的問題，也是引發其他問題的根源。

　　2市場呼喚“低價中標”招投標方法亟待完善。

　　2.1當前，建筑行業市場招投標常采用的評價方式主要有兩種：一種是綜合評價法；另一種是經評審的低價中標法。

　　綜合評價法原本是通過考慮造價、管理、質量、信譽等因素來綜合評價，以確定最優承包商的辦法。實踐中，為了避免操作人員及評委的主觀因素而導致不公正行為的出現，招標方在許多項目上取消了定性評價的內容，或僅規定了機械的核對內容。該辦法逐步淪為與抽簽或搖獎無異的結果。而經評審的低價中標法，由于無法對造價的合理性進行評價，只能以低價作為主觀依據，出現了投標不理性、中標后難以監管，所以才造成“半拉子工程”、“釣魚工程”以及“低價中標，高價結算”等現象。

　　2.2“低價中標”不能實現“雙贏”。實行“低價中標”以來，從表面上看工程造價確實降低百分比，投資業主得到實惠。但站在施工方角度評論，隨之而來的是市場惡性競爭加劇，買標、賣標、圍標、串標等擾亂市場行為時有發生，工程優良率明顯下降，安全死亡事故上升，工程債務、勞資糾紛不斷加劇等問題。有很大比例的施工企業以最低價中標后，由于受到建材價漲和拖欠工程款這兩大因素影響，真是到了舉步維艱的地步，給施工企業帶來員工下崗、專業技術人員外流嚴重等影響。

　　2.3“低價中標”容易引發其他問題。曾有一種理論說法，工程低價中標后，承包商可以通過標后管理來避免工程質量、施工工期、施工安全與文明施工等諸多方面可能出現的問題。但在現實施工中，標后管理是很難抓出成效的，且管理成本居高不下。目前為何在建筑市場、建筑工地有地條鋼、過期水泥、劣質的水、電配件、不合格的磚和劣質的鋁合金型材的買賣市場？原因很簡單，因為這是一種經濟規律：施工企業低價中標后，必須采取多種途徑降低成本，有的就靠偷工減料來平衡“低價中標”帶來的成本缺口。如果這種現象普遍了，市場監管部門又能奈何？另外，隨著最低價中標在施工招標的蔓延，設計最低價、勘探最低價、監理最低價也相繼產生。施工現場的監理人員也將被一減再減，有的一個監理人員管幾個項目，并出現監理人員同情或默許偷工減料的這種不正常情況發生。這種狀況繼續下去，怎能保證工程不出安全事故。

　　2.4“低價中標”致使水利水電建筑市場潛伏著危機。以川西南某水電站工程為例，該工程為流域開發建設規劃“一庫五級”五個梯級電站中，自上而下的第四級，被推薦為首期開發的中型水電站。由于看中流域開發前景，四家中標施工方均為國家總承包施工一級以上企業。工程初期，各施工單位為樹立企業形象和創工程信譽，加之有工程局（集團）總部在資金上的大力支持，四個項目部相繼展開了比質量、比進度、比安全文明施工為主要內容的競賽活動。好景不長，僅有一年多的時間，工程工期尚未過半，“低價中標”的弊端就暴露無遺。

　　2.4.1資金周轉困難。工程質量要求成為“精品工程”，即要保證資金又要確保質量，以最低價格去完成這一項工程，這無疑給了施工方出了一個極大難題。為履約合同工期，多數施工方把自己隊伍無法接受的工程單價，分包給當地小施工隊伍，乃至“包工頭”。為什么私營企業在報價上有絕對的優勢？私營企業主多在“無工程肯定會死、有工程也許會活”觀念的驅使下，以低報價作為找工程的唯一籌碼。由于不切實際地冒險以低于成本價格承攬到本身無能力承擔的工程，這就為以后減少工程安全設施投入、偷工減料、克扣或拖欠民工工資埋下隱患。

　　2.4.2惡性循環是“低價中標”的必然結果。工程單價在很大程度上決定著施工行為，合理的工程造價是施工企業的生命線，當承包人所攬的工程難以盈利甚至虧本時，它的第一個反映就是如何降低成本，千方百計挽回損失。在購買材料時，鉆清單和合同的漏洞盡量選用次品或劣質產品；在施工時不按施工規范操作，減少材料、人工、機械的投入；在人力投入上，盡量使用廉價勞動力（未經培訓或技術等級低的工人）；加上“包工頭”后期本身也到了資不抵債困境，任意克扣和拖欠民工工資的現象時有發生。隨著時間的推移，這樣的“隱患”數量和爆發力會越來越大，總有一天會產生多米諾骨牌效應，會波及安全生產、工程質量、社會治安多個領域。這一系列問題將會增加社會的不安定因素，對經濟社會的健康發展極為不利。如僅在2005年6月，某項目部的民工因工資被“包工頭”拖欠發生兩起集體上訪和堵塞交通事件。

　　3找準“低價中標”的癥結，盡快建立健全符合我國國情，具有社會主義特色的招投標法。

　　3.1確定高于成本價是關鍵。目前“低價中法”正處在推行和探索階段，如果除開人為因素在所謂“資格預審”階段玩“貓膩”的話，其中最重要一條就是所謂的成本價確定。鑒于評標專家的層次不一，很容易違背該評標方法的意愿。因為目前的企業定額并沒有普遍建立，市場定價還在摸索階段，投標方報價后，究竟該工程能有多少利潤，有多少編標和評標的專家能科學合理的說清。

　　作為企業，是以本企業的施工設備、施工方法和工效定額和實際管理費用計算投標價。作為業主，則是采用當地常用的，比較先進的施工設備和施工方法和經實踐證實的比較先進的工效定額為依據計算造價作為標底，或者只是比照類似工程的價格資料編制投資額，而不編標底。由于各企業實力不同，管理水平不同，各企業投標價差異比較大，有時甚至很懸殊。業主通過審核投標資料，分析是否合理可靠，從中選出既合理可靠，又比較低的標價作為中標單位，標底也僅能作為投資和評標參考。

　　3.2如何判定合理的標價。合理的標價因地區和項目實施的具體條件而異。其內容應包括：適合該地區的自然條件、市場條件（工程承包市場、材料設備市場和勞動力市場等狀況）。反映當地施工力量（含可能的外來力量）的能力和管理水平和市場價格水平；符合工程標準和質量要求，保證必要的施工條件，從而保證達到工程質量標準；符合工期要求。如在合理工期之內，不用正常標價；需要適當提前完工，應考慮相應的補償；合理的標價應使承包商能按期按質按量完成既定施工任務的同時，獲得一定的利潤，使企業得以繼續發展。只有通過積累和分析實踐資料，交考慮變化情況（工程內容、市場、價格等的變化），才能得出合理的標價。

　　3.3應把合理低價中標法作為當前我國國情的選擇。合理低價中標法是在各投標人滿足招標文件實質性要求的前提下，經專家參考招標人標底，并對各投標報價與基準價進行對照評審，擇優選擇合理低價投標人為中標侯選人的評標法。合理低價中標有別于“最低價中標”的主要特點是：合理的低價。在通常情況下，可以取各投標人投標報價的平均價為基準價（廢標除外），便于招標人控制在招標活動全過程中無論投標人以何種方式（或許是按施工圖預算下降一定百分比，或許是按企業定額報的價）報價，均以基準價為對比價；在評標中結合招標文件所公示的實質性要求，對投標人進行綜合評估和審定，擇優選擇投標人。

　　3.4實行一票否決制。在“低價中標”招投標時，凡出現總價優惠或讓利的，對人工工資、機械臺班費用、材料價格投標書中均應列出清單，以備竣工結算審價。在投標報價評審中，不僅要評總價，還要評單價，盡可能減少企業不均衡報價影響；對安全施工費、職工社會保險等費用按規定足額保證，切實保證工人利益。對低于成本報價的，實行投標價格低于成本的一票否決制。

　　3.5制訂成本管理辦法和實施細則。在標書合同中進行分析、分解，確定目標成本、目標利潤和項目費用標準。嚴格控制經費開支，并在經營、質量、安全、設備等5個方面有年度或階段目標考核責任書，量化責任，細化考核指標，硬化監管、考核、獎懲依據。加大施工過程中的成本控制，以及工程施工過程中材料的消耗、人工費和機械使用成本。

　　3.6經評審的最低價中標法，應引入索賠制。承包商在爭取工程業務時，已經是利潤的最小化了，在實際施工中不確定因素還很多，施工企業承擔的壓力非常大，業主和施工企業在法律上是平等的合同履約關系，但就目前建筑市場狀況，施工企業處于弱勢地位始終是存在的，所以必須引人索賠制度，來有效保證履行合同的雙方在最大程度上做到公平履約；只要業主有違反合同約定，就得理賠；重視合同的變更索賠工作，這是施工企業一個重要的利潤增長點，也是維護企業利益的必要手段。

　　3.7建立誠信體系，把投標人的誠信度作為評標依據之一。從投標人的資質信譽和履約能力兩方面入手，要建立誠信體系，將企業的注冊資本金、固定資產的情況作為企業履行合同的能力加于考核。同時，對企業依法覆行合同，依法納稅，良好的銀行信用，建設優良工程，做好安全生產、社會治安綜合治理、文明施工和依法支付農民工工資等，作為施工方的資信考核，設定科學有效的評判尺度，嚴格資格預審制度，防止資格預審流于形式。在最低價中標法的評標過程中，把投標人的誠信度作為評標的一個重要部分，把沒有誠信的投標人直接拒之于競爭者行列之外，把工程交給真正有誠信的合理最低價中標人。要實行履行保證金制度，以市場的手段，利用銀行對工程實行風險擔保，對可能出現重大安全事故的工程項目實行強制性保險。施工企業通過創建精品工程，樹立企業的社會信譽和形象，發揮企業地域優勢，加強投標力度，在同流域承建多個工程項目，對企業有限的資源配置十分有利。企業能夠形成首尾呼應，相互支持，互為依托的發展格局，以規模效益消減“低價中標”帶來的不利因素。

　　3.8借鑒和推廣部分地區一些好的經驗。如沿海有的地方實行新的評標、定標辦法，即采用最低價和合理低價平均值評標辦法，最大的優點是對一般的工程不進行技術標評審，減少了人為因素對招標的影響，只評商務標的工程量清單，使評標公正、合理、快捷，有利于節約國家財政投資和廉政建設，并在一定程度上防止惡性競爭和圍標串標，又使中標價格比較合理。對于技術復雜、施工難度大的大型工程使用綜合中標法，則有利于選擇最優秀企業承接工程。

　　3.9嚴格執行建設部“新規”，確保安全投入。今后凡實行合理低價中標的工程，必須重視安全工作投入資金不足，嚴重影響建筑業安全生產工作的問題。必須認真執行建設部頒布，從2005年9月1日起施行的《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》。并按此規定明確：建筑工程安全防護、文明施工措施費用是由《建筑安裝工程費用項目組成》中措施費所含的文明施工費、環境保護費、臨時設施費、安全施工費組成，保證專款專用。

　　3.10加強市場綜合監管力度。建設行政主管部門應當按照現行標準規范對施工現場安全防護、文明施工措施落實情況進行監督檢查，并對建設單位支付及施工單位使用安全防護、文明施工措施費用情況進行監督。建設單位、設計單位在編制工程概（預）算時，應當依據工程所在地工程造價管理機構測定的相應費率，合理確定工程安全防護、文明施工措施費。建設單位申請領取建筑工程施工許可證時，未提交施工合同中約定的安全防護、文明施工措施費用支付計劃作為保證工程安全的具體措施的，建設行政主管部門將不予核發施工許可證。建設單位應當按照管理規定及合同約定及時向施工單位支付安全防護、文明施工措施費，并督促施工企業落實安全防護、文明施工措施。施工單位應當確保安全防護、文明施工措施費專款專用，在財務管理中單獨列出安全防護、文明施工措施項目費用清單備查。工程總承包單位對建筑工程安全防護、文明施工措施費用的使用負總責。工程監理單位應當對施工單位落實安全防護、文明施工措施情況進行現場監理。

　　結束語：目前，我國建筑施工企業在“僧多肉少”的甲方市場形勢下，是一個弱勢群體，它只能是一個被動地去接受不公平的招標文件、合同條款，低于成本價中標妨礙了整個建筑業的健康發展。

　　但是，實行“低價中標”，卻又代表著市場競爭的發展要求和發展方向，它是通過經濟杠桿推動行業和技術進步。特別是在當前國有投資占主要地位的情況下，“低價中標”能夠有效減少一些人為因素，有利于防止腐敗現象在招投標領域的發生，有利于建筑市場的競爭健康發展，有利于建筑業朝著優勝劣汰、強的更強、好的更好的勢態發展。所以，探討如何確定最優的“低價中標”評審招投標法，是實現業主與施工方“雙贏”的途徑，也是實現安全生產，文明施工的前提。