把握辯證統一 扎實做好城鄉規劃督察工作
（2008年3月26日）
今天的座談會開得非常好，各督察組發言的同志準備很認真，匯報內容很充實，既交流了經驗也研究了問題，并且對下一階段的工作開展提出了很好的建議，達到了預期目的。下面我講三點意見。
一、充分認識城鄉規劃督察工作的重要意義
隨著工業化、城鎮化的快速發展，我國城鄉面貌發生了顯著變化。城鄉規劃和建設在為經濟社會發展做出重要貢獻的同時，也暴露出一些問題。一些城市忽視資源環境約束，盲目擴大城市規模，全國200多個地級以上城市就有183個曾經提出過建設國際化大都市的設想。一些城市隨意對歷史街區大拆大建，甚至毀壞歷史文化建筑和街區，全國109座歷史文化名城中有相當多的城市不同程度地受到了“建設性破壞”。有的城市為了招商引資，不惜違規批準在國家風景名勝區核心景區內建別墅，致使大量自然和文化景觀迅速退化和消失。還有的在城市建設中互相攀比，貪大求洋，勞民傷財地搞“形象工程”，有些還引發了社會穩定問題。這些現象屢禁不止，從一定程度上反映出一些地方政府忽視規劃嚴肅性和權威性，違反法定權限和程序隨意調整城市規劃、擅自批準進行建設的問題已經十分突出，嚴重影響著城鄉建設的健康發展，也損害了黨和政府在人民群眾中的威信，成為了構建和諧社會中的不和諧之音，必須加以有效制止。
產生上述問題的原因是多方面的。從主觀方面分析，有三個主體。一是部分開發商受利益驅動，希望從違規中獲得超額利潤；二是少數地方主要領導為了吸引投資加快發展，常常違規干預規劃審批；三是規劃主管部門或是迫于壓力被動違規審批，或是個別人私下與開發商權錢交易主動違規審批。幾種違規動因相互交織，形成了一個利益鏈，最終使規劃喪失權威性嚴肅性，無法起到法定文件作用。通過分析，我們注意到在諸多矛盾中，一些地方個別主要領導在樹立科學發展觀和正確的政績觀方面發生偏差，急于招商引資、大干快上，往往起決定性的作用，是矛盾的主要方面。從客觀方面分析，這些問題也的確暴露出現行規劃管理體制存在著薄弱環節。一是國務院或省級人民政府對審批城市總體規劃執行情況缺乏切實有效的層級監督方法和手段；二是主要依靠群眾投訴或者媒體曝光，以事后查處為主的傳統監督方式，顯得十分被動，而且經濟損失過大。
針對上述矛盾的主要方面和制度中存在的薄弱環節，2003年我部借鑒國外的作法，在四川等省探索規劃監督體制機制創新。取得實踐經驗后，2006年9月我部開始直接向南京等18個由國務院審批總體規劃的城市，派出兩批共27名規劃督察員，啟動了城鄉規劃和建設監督管理模式體制機制創新工作，有針對性地解決上述問題。可以說，這項工作是在為城鎮化健康發展提供制度上的保障，其意義十分重大。
二、部派督察員工作取得初步成效
剛才聽了9個組的發言，主要工作可以歸納出四個方面的特點：
（一）加強溝通了解，建立暢通的規劃督察渠道。各督察員組進駐試點城市以來，進一步與城市政府進行溝通，積極與地方建立融洽、規范、有序的規劃督察渠道。武漢、長沙督察組與省建設廳、市人民政府建立了暢通的工作情況溝通渠道。鄭州、西安督察組建立了對規劃局審批項目的隨機抽查制度。
（二）注重工作方法，加深地方政府對部派規劃督察員工作的理解和支持。各督察組寓監督于服務之中，沒有把自己置于地方政府的對立面上，而是注重工作方法、講究溝通技巧，既充分肯定試點城市規劃管理工作中的經驗和做法，又積極協助地方規劃部門探索解決一些規劃管理上存在的體制機制問題，使地方政府切身感到部派規劃督察工作對城市政府加強和規范規劃管理是一種促進和幫助，是好事。
（三）新老督察員步調一致，積極探索規劃督察工作思路。督察員注重交流工作經驗和方法，老督察員做好傳幫帶，新任督察員全面熟悉了解所在城市的規劃編制和管理方面情況，在實踐中積極探索城市規劃督察工作程序、工作方法，逐步形成了一些成功經驗和做法，力爭早發現問題，在未造成直接經濟損失前制止違法違規建設活動。
（四）各督察組結合具體情況，積極創新督察工作機制。昆明、貴陽督察組取得市政府主要領導的支持，與被督察城市建立起既監督又溝通的融洽關系。西安、鄭州組緊密依靠規劃管理部門開展工作，制止違法違規行為。蘭州、西寧督察組努力與地方政府達成共識，使規劃建議得到采納。桂林、南寧督察組積極探索部省督察聯動機制。石家莊、太原督察組重視規劃督察手段創新，積極推動遙感動態監測工作。
經過一年多的試點工作，取得了如下成效：一是試點城市主要領導對規劃權威性嚴肅性的認識顯著增強。通過開展試點工作，試點城市主要領導高度重視規劃的權威性嚴肅性，強化了自覺執行規劃的意識。二是規劃主管部門依法行政的執行力普遍提高。在督察員的監督與制約下，規劃主管部門減少了被動違規的壓力，得以理直氣壯地嚴格依法行政。他們對設立規劃督察員制度表示由衷地擁護。三是地方規劃管理體制進一步理順。在督察員的建議下，相關城市進一步嚴格規劃審批程序，規劃管理工作日趨規范。四是試點城市違法違規問題被及時糾正在事前事中。督察員派駐后，及時發現一些違法違規苗頭，實時提醒和警示，各試點城市再未發生重大違法違規問題，所有問題都解決在事前、事中，規劃督察工作取得了明顯成效。
通過一年多的實踐，我們對規劃督察工作有了一些深切體會，主要包括：
（一）完善體制、創新機制。規劃督察員制度建立了一種快速反應、及時處置的層級監督機制，是對現有規劃監督體制機制的完善和創新。一方面，督察員對城市總體規劃實施情況進行監督，不受當地行政管理部門制約，可以獨立、公正地提出督察建議和意見。另一方面，督察員通過對規劃執行情況的實時監督，可以及時發現規劃執行的實際情況，多數違法違規案件可以發現于初期、制止于萌芽狀態，從而有效避免了重大違法違規案件的發生。
（二）準確定位、實時監督。規劃督察員制度不是在現有規劃管理體制之外重新“疊床架屋”，而是依據“到位不越位，監督不包辦”的原則，在充分尊重地方事權、不影響正常的規劃編制、報批和行政管理情況下，采用與城市政府進行溝通、列席當地政府相關會議、定期對規劃審批情況進行抽查等旁站式監督方式開展工作，因此得到了地方政府的認可和充分理解。
（三）低成本、高效率。試點工作派出的督察員都是從規劃管理部門退下來的老領導和老專家，他們熟悉規劃管理的法律法規和技術標準，富有領導工作經驗和協調能力，能夠準確把握城市規劃編制與執行的關鍵環節，能及時發現城市規劃執行中存在的問題，并提出糾正的辦法。經對18個試點城市的統計分析，每個試點城市規劃督察成本年平均不到20萬元，真正做到了低成本、高效率。
三、下一步工作安排和要求
城鄉規劃督察是一項具有重要意義的創新性工作，各位督察員肩負的使命重要、責任重大。在去年桂林召開的組長座談會上，我談了開展規劃督察要把握好四個辯證關系，今天在全體督察員會上我還是要再次強調“開展規劃督察一定要把握好四個辯證關系”。
（一）把握好城鄉規劃的科學性、嚴肅性和權威性的關系。城市規劃是龍頭，是綜合政治、經濟、人文、歷史、科技的法律性文件。城鄉規劃既是經濟基礎，又是上層建筑。城鄉規劃同時具有時效性和局限性，是一個集大成者。在執行中存在的問題，歸納起來有三方面：第一是規劃的科學性問題、第二是規劃的權威性問題、第三是規劃的嚴肅性問題。我們派出規劃督察員一定要突出重點，我們的重點核心是牢牢把握權威性和嚴肅性，牢牢把握我們發的文件和通知的內容，緊緊圍繞“五察”開展工作。支撐規劃督察的重要依據就是“五察”，所以一定要牢牢把握“五察”，即一察需報國務院審批的城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃和國家重點風景名勝區總體規劃的編制、報批和調整是否符合法定權限和程序；二察分區規劃、詳細規劃、專項規劃等的編制、審批和實施，是否符合城市總體規劃強制性內容、國家歷史文化名城保護規劃和國家重點風景名勝區總體規劃；三察重點建設項目和公共財政投資項目的行政許可，是否符合法定程序、城市總體規劃強制性內容、國家歷史文化名城保護規劃和國家重點風景名勝區總體規劃；四察國家歷史文化名城保護規劃和國家重點風景名勝區總體規劃、《城市規劃編制辦法》、《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市黃線管理辦法》、《城市藍線管理辦法》的執行情況；五察群眾舉報和投訴以及媒體反映的城鄉規劃重大問題。緊緊圍繞“五察”，重點把握“四線”，這是強調的第一個辯證關系。
（二）把握好事前事中與事后監督的關系、到任以前問題和到任以后問題的關系及規劃督察工作與專案稽查工作的關系。我們到任以后的重點是事前事中，確保試點城市不再出現新的問題，如果出現了新的既成事實的問題，我們就有一定的責任，或者說我們“五察”沒有到位。到任以前，各地可能都會有這樣那樣違反規劃的問題，有的還比較嚴重；到任以后，群眾也可能會有投訴舉報。如果經了解，認為問題確實比較嚴重，那么一定要報告部稽查辦。由部稽查辦按照程序報請部領導同意，組織專案稽查。
（三）把握好督察與被督察的關系。當前，我國城鄉建設正處在歷史上發展最快的時期，一些地方政府由于想發展得快一點，而忽視城市規劃的權威性和嚴肅性，需要做工作進行溝通并取得地方政府的理解。我們規劃督察工作最核心的監管對象就是地方政府，但是我們還要與地方政府溝通好，要讓地方政府客觀地、辯證地理解規劃督察員到任后對當地城市建設健康有序可持續發展的重要而獨特作用。當前，一些違法違規問題之所以較難處理，不僅僅是由于市場主體的責任，往往還有一些矛盾交織在其中，所以可能會形成這樣那樣的掣肘，需要我們來溝通。督察與被督察關系是一個辯證關系，不是一個簡單對立關系，如果是一個簡單對立關系就什么事情都不好辦了。因此，規劃督察工作要妥善處理好、協調好督察與被督察關系，切實要做到“三個滿意”，即領導同志、地方政府、人民群眾都滿意。任何一項制度創新都是在領導同志的關心和積極倡導下才能順利開展；督察一個城市，沒有城市人民群眾的滿意，就沒有成果；沒有當地政府的配合也很難成功。
（四）把握好全局與局部的關系。目前，規劃督察員已經有27位同志，這里我還要強調處理好全局和局部的關系。部稽查辦要與督察員及時溝通，把部里最新的動態和信息給你們，讓你們了解；你們也要把自己的想法與部稽查辦多溝通，這里有一個全局和局部的關系。另外，規劃督察員到了一個城市以后，當地都會很重視，各種新聞媒體會經常找督察員采訪。督察員就政策上的問題發表意見一定要謹言慎行、少言多行，因為言多必失。
我們最早策劃規劃督察試點工作的時候，選擇督察員很慎重。現在看來，督察員總體上的表現是讓我們放心的。最近一段我們看到大家對上述四個辯證關系把握得很好，我們也越來越有信心。希望督察員繼續努力，充分發揮督察效能。
鑒于目前各地政府剛剛換屆，新任領導同志都會相繼提出新的發展思路以促進經濟社會發展，這很可能會形成新一輪的發展熱潮。此時，加強和完善規劃督察工作，促進各地切實貫徹落實科學發展觀，顯得尤為必要和迫切。為此我們今年已做好如下安排，在此向大家通報如下：
（一）進一步擴大派出規劃督察員試點的覆蓋范圍。2008年，我們將全面實施部派城鄉規劃督察員工作，陸續向國務院審批城市總體規劃的所有省會城市派出城鄉規劃督察員，并督促各省也建立派駐規劃督察員制度，逐步建立起完善的層級監督體系，促進我國城鎮化健康有序可持續發展。新組建住房和城鄉建設部后，規劃督察還要適應職能轉變的需要，逐步擴展到住房保障和城中村改造中的違法違規問題督察。
（二）進一步完善規劃督察員隊伍的管理制度。隨著規劃督察制度的建立和規模擴大，一方面我們將繼續選聘符合條件的老同志擔任督察員，并逐步建立和完善管理制度；另一方面，我們也在研究增加一部分在職同志通過異地交叉掛職的方式擔任督察員的可行性，加快建設一支堅持原則、精通業務、富有成效的規劃督察隊伍。
（三）研究制定關于規劃督察工作的指導性文件。我們將在總結試點工作經驗基礎上，適時研究制定關于在全國建立和完善規劃督察員制度的指導性意見。
今年政府工作報告要求“加強行政監督”，“著力轉變職能”，“完善行政監督制度”，“強化政府層級監督”。我們理解，稽查和規劃督察工作將會進一步加強。部領導對城鄉規劃督察工作非常重視，我們要堅定信心，認真貫徹部領導的要求，切實把做好城鄉規劃督察工作作為我們貫徹落實科學發展觀的重要工作內涵、構建社會主義和諧社會的工作切入點、展示我們依法行政提高執行力的工作平臺。最后，衷心祝愿我們各位規劃督察員身體健康、工作順利！讓我們共同努力把督察工作做得更好！謝謝大家！
