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建設部關于進一步加強和改進風景名勝區工作的請示

[日期：2007-08-28] 來源：中華人民共和國建設部作者：中華人民共和國建設部發表評論(0)打印

建城［2003」26號

國務院：

為貫徹落實鋁基、嵐清、其深、家寶等國務院領導近年來對風景名勝區工作的多次批示、講話和《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發2002］13號）《國務院辦公廳關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》（國辦發[2000]25號）建設部去年對如何進一步加強和改進風景名勝區工作進行了多次研究，并針對當前風景名勝區資源保護中存在的問題，會同監察部、國土資源部在去年第四季度進行了執法檢查，與國家計委、科技部、財政部、環保總局、國務院法制辦等部門提出了加強和改進的措施。現將有關情況和擬進一步采取的措施報告如下：

一、當前風景名勝區資源保護面臨的主要問題

隨著經濟的發展、社會的進步和旅游經濟的興起，我國風景名勝區也取得了長足的進步和發展，一大批珍貴的風景名勝資源納人了國家保護和管理的軌道。全國已建立全國巳建立各級風景名勝區677個，其中國家重點風景名勝區151個，列入世界遺產名錄的有12處。現在風景名勝區年游人量達到9億多人次，比10年前1億多的游人量增加了8倍多。

各地以風景名勝區為載體，通過發展旅游業，帶動了地方經濟與社會的發展，提高了人民生活水平。這些成績的取得，對于推動國民經濟持續快速健康發展，增加綜合國力，改善和提高人民生活水平作出了重要貢獻。但與此同時，一些風景名勝區由于管理不善，自然景觀和環境遭受嚴重破壞，主要表現在以下幾個方面：

（一）風景名勝區內大興土木，人口增加，商業設施建設無度。隨著地方經濟的快速發展，一些風景名勝區過度開發，在風景名勝區建設賓館、療養院、培訓中心等比較普遍。如在湖南省南岳衡山風景名勝區，湖南省、衡陽市和南岳區一些部門，以建業務用房為名建造樓堂館所。陜西黃河壺口瀑布河床上興建一座體量龐大的賓館。華山風景名勝區的華山西峰頂部電力部門建設的賓館不僅破壞山體，污水向山下排放，形成寬達10多米的黑色水流。該風景名勝區今年又違規建設客運索道，后經建設部查處，該項目現已停工。1998年，聯合國教科文組織世界遺產中心專家考察武陵源風景名勝區后尖銳指出：

武陵源的自然環境已變成像個被圍困的孤島，局限于深耕細作的農業和迅速發展的旅游業包圍之中”，“武陵源的旅游設施已經超越限度，對景區的美學價值造成了相當大的影響”，并“提請中國政府對景區內及其周圍地區旅游業的發展給予關注，使其建立在可持續發展的基礎上”。

一些風景名勝區人口迅速增長，原有的村莊、居民點迅速擴大，新的集鎮街區不斷形成，各種生產經營活動日趨活躍，環境污染嚴重，風景名勝區自然文化風貌黯然失色。一些風景名勝區內按規劃要求應搬遷、縮減的居民點，因人口只進不出，規模反而不斷擴大。南岳衡山風景名勝區核心景區內，除有關單位建設了旅游賓館、招待所等服務設施30多處外，當地村民建造的房屋有350棟（共324戶，1456人人建筑面積8．47萬平方米。在風景名勝區內集中建設的兩條商業街中，其中有一條商業街是由附近村民、個體商戶逐年建設而成，有固定攤點門面34家，建筑面積700多平方米。目前，不少風景名勝區在正確處理區內居民生產生活、發展旅游經濟和風景資源保護關系上還沒有形成有效的協調機制。

（二）開山采石、斷水截流，超容量利用，生態環境惡化，安全隱患增加。在峽山風景名勝區內，一些鄉鎮企業和農民大面積開山采石，使部分海濱景觀遭受嚴重破壞。泰山風景名勝區內自上個世紀70年代以來，在泰山西麓有大大小小的采石場50多處。還有一些風景名勝區砍伐森林，超量利用水資源，致使植被受損，水源枯竭，古樹死亡，草甸退化，冰川融化，臨近“瀕危”狀態。敦煌著名景點月牙泉受地面蒸發和超量開采地下水等自然和人為因素影響，水面面積逐年減少，致使月牙泉水源枯竭，面臨永久消失的危險。

昆明滇池、大理洱海邊大量興建水泥廠等小企業，使水體嚴重污染。一些著名的山岳型風景名勝區，可游覽地區容量有限，生態環境脆弱，由于沒有管理措施，導致游覽區游人過量集中，釀成安全事故。華山風景名勝區 2000年 4月 8日舉辦廟會時游人擁擠混亂，造成11人死亡，5人受傷。貴州省馬嶺河峽谷風景名勝區1999年10月3日因游客過多，限乘20人的纜車，超載乘坐了36人，致使索道鋼繩突然斷裂，釀成14人死亡、22人重傷。泰山南天門和中天門，每逢節假日均形成上、下山兩股人潮相互頂托，極易發生安全事故。

（三）風景名勝區內人工化、園林化問題突出，人造景觀品位低下，自然風貌遭到破壞。一些風景名勝區修建人工景點，粗制濫造，品位低下。承德避暑山莊在皇家園林內違規建設城市動物園，嚴重破壞了古建筑遺址和山莊整體風貌。泰山風景名勝區在千年古剎靈巖寺內建造水族館和時裝模特泥雕群。有的風景名勝區內未經批準在風景名勝區修建寺廟、佛堂、露天佛像，以封建迷信內容吸引游客。南岳衡山風景名勝區1993年至1995年在磨鏡臺建造占地2萬平方米的人工景點“鬼都”。南海市西樵山風景名勝區內修建寺廟群和體量龐大的露天大佛。有的在自然景觀為主的風景名勝區內建仿古建筑或新開景點，

修建亭、臺、樓、謝，把城市公園建造手法移植到風景名勝區開發建設中去，“人工化”、“公園化”現象嚴重，損害了原生景觀。石林風景名勝區依照城市做法大面積種植草坪和花木，建造了大型水幕電影廣場和夜景工程，破壞了自然景觀。大理在著名的三塔的軸線上又新建現代鐘樓，與古塔爭輝，嚴重破壞景觀和諧統一。

二、風景名勝區資源遭到人為破壞的原因

風景名勝資源遭到人為破壞的原因是多方面的，但主要有以下幾個方面：

（一）風景名勝區規劃編制和管理工作相對滯后。我國現有121個國家重點風景名勝區。大多數有總體規劃但基本上是在二十世紀八十年代末和九十年代初編制的，規劃內容中對資源保護的指令性條款和指導性條款不明確，可操作性內容少，監督力度不夠。近期一些地方又出現了以招商引資和項目開發規劃代替經批準的風景名勝區總體規劃的做法。

還有一些風景名勝區尚未編制總體規劃或雖已編制但未報批；有的風景名勝區甚至有意延緩規劃編制和報批；風景名勝區詳細規劃編制普通滯后；致使這些風景名勝區的開發建設缺乏規劃指導、控制和監督，盲目開發、重復建設、無序發展。

（二）法制不健全，監督不力，管理滯后。國務院1985年發布的《風景名勝區管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》，己施行了17年。《暫行條例》原則性的規定多，規范性、程序性、強制性的規定少，處罰力度不夠，有待于進一步修訂完善。《暫行條例》的不足也影響到地方性法規的處罰力度。加之各地執法隊伍不健全，執法力量嚴重不足，影響了對執法監督檢查的效力。湖南南岳衡山風景名勝區內的違法違章建設在上個世紀80年代初期至90年代屢屢發生，但卻始終沒有得到及時有效的制止的一個重要原因是地方風景名勝區主管部門有法不依，執法不嚴，違法不糾，疏于管理。

《暫行條例》規定：風景名勝區“應當設立管理機構，在所屬人民政府領導下，主持風景名勝區的管理工作。設在風景名勝區內的所有單位，除各自業務受上級主管部門領導外，都必須服從管理機構對風景名勝區的統一規劃和管理。”但由于種種原因，各地風景名勝區管理機構設置不規范，機構的名稱、性質、職能、隸屬關系等均不相同。有的政企合一，政企不分。有的政事不分、以事代政，難以行使政府職能。有的風景名勝區將規劃、建設管理職能轉讓給企業，以企代政。也有少數風景名勝區，如青海湖、昆明滇池，

至今尚未建立統一的管理機構，處于“批而未建”、“建而未管” 的狀態。由于機構設置混亂，嚴重妨礙了風景名勝區規劃的實施和對建設開發項目的監管。另外，建設部和各省、自治區、直轄市建設行政主管部門作為全國和各省（區、市）的風景名勝區主管部門，管理人員不足，影響到對風景名勝區工作的全面指導和有效監管，也是造成風景名勝資源保護管理不力的原因。

（三）重開發，輕保護，片面追求經濟收益，開發過度。1995年、2000年和2002年，國務院曾多次頒發文件，強調風景名勝資源和土地屬國家所有，各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區土地。但有些風景名勝區為招商引資，在未確定保護范圍和制定監管標準的情況下，就大面積批租土地，進行房地產開發。

一些貧困及邊遠地區由于缺乏資金來源，將珍貴的風景名勝資源混同于一般經濟資源，把風景名勝區當作經濟開發區，將風景名勝區資源和土地出讓或變相出讓。福建省莆田鳳凰山風景名勝區，當地的房地產開發公司取得土地使用權后，在風景名勝區內搞旅游別墅區開發，將大面積的山坡夷為平地，景觀面貌受到破壞，水體受到污染。有的地方將風景名勝區門票收費權出讓轉讓所籌措資金挪作它用，或搞房地產項目開發，或摘人工景點建設，導致風景名勝區內人為破壞加劇。

三、加強和改進風景名勝區保護工作的幾點措施

（一）進一步加強風景名勝區規劃編制和管理工作。根據《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》精神，建設部等九部委已發文要求：所有國家重點風景名勝區在今年年底前必須完成總體規劃編制報批，其中，1990年底以前編制完成的總體規劃，要組織重新修編；2002年由國務院公布的第四批國家重點風景名勝區，必須在2003午6月底前編制完成總體規劃。總體規劃要確定生態環境保護的內容、目標和措施；要劃定史跡、自然景觀等核心保護區；統籌考慮保護與利用的關系，根據風景名勝區生態保護和環境容量要求，制定游覽設施建設專項規劃和經濟發展引導規劃，合理配置風景名勝區內各類游覽設施和居民點建設用地。風景名勝區規劃未經批準的，一律不得進行工程建設。要利用遙感、圖像監測等先進的科技手段，加強對風景名勝區保護狀況的監管監測，及時發現和制止各種破壞景觀和生態環境的違法行為。為此，建設部商財政部、科技部等部門，爭取科技立項和財政專項經費支持這項工作。

（二）完善法制建設，加強部門協調，轉變政府職能。針對這些年來風景名勝區管理中的問題和《暫行條例》實施中的不足，建設部抓緊修改《暫行條例》，爭取在今年上半年報國務院，以便盡快批準實施。

為加強對風景名勝區的監臂，擬采取以下措施，進一步加強部門協調，理順管理體制：

1、發揮部際聯席會議作用，加強部門協調工作。建設部應定期或不定期通過風景名勝區總體規劃部際聯席會議，與計委、旅游、林業、文物等相關部門共同研究審議國家重點風景名勝區總體規劃以及涉及風景名勝區保護與利用的重大問題和重大政策。建設部在不增加總人員編制的情況下，要充實調整有關人員，切實履行“三定”規定賦予的國家重點風景名勝區及其規劃的審查報批和保護監督職能。

2、要加強風景名勝區規劃建設的集中統一管理。明確位于城市規劃區內的風景名勝區由所在地市以上城鄉規劃部門統一管理；其它風景名勝區由省建設行政主管部門、直轄市園林行政主管部門與所在市人民政府確定的派出機構進行統一規劃管理；對跨不同行政區劃的風景名勝區，由其共同的上一級政府主管部門進行協調并設立派出機構，解決跨地區的規劃和保護等問題。

3、風景名勝區管理應逐步實行政企分開。要明確風景名勝區管理機構的主要職責就是對風景名勝區資源的有效保護和合理利用以及對規劃建設項目的監督管理。風景名勝區內交通、服務、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設施項目，以及基礎設施維護保養、綠化、環境衛生、保安等具有物業管理性質的服務項目，可以由風景名勝區管理機構委托相應的管理公司負責經營管理。

（三）進一步深化和規范風景名勝區體制改革

隨著計劃經濟轉向市場經濟，一些風景名勝區的投資開發建設機制也發生了變化，出現投資主體多元化和承包經營、合作經營、委托經營等多種經營方式，這對彌補政府財政投入不足，加快旅游配套服務設施建設有積極的作用。但由于法制不健全，管理沒跟上，也出現管理和運作不規范的問題。因此，要進一步深化風景名勝區體制的改革，探索市場經濟條件下的風景名勝資源保護方法。充分調動社會各方面的積極性，利用市場經濟的原則，來促進風景名勝區保護與發展，實現風景名勝區可持續利用，推動地方經濟長遠發展和當地群眾脫貧致富。

風景名勝資源屬國家所有。1992年國務院批準的建設部《關于加強風景名勝區工作的報告》己明確規定：“收取風景名勝資源保護費，實行風景名勝資源有償使用，所收費用專項用于資源的保護和維修”。該項政策對加強風景名勝區的保護、建設和管理起到了積極的促進作用。要進一步明確風景名勝區的門票收人是風景名勝區資源保護費的重要形式和來源，要用于風景名勝區的建設和資源保護，不得挪作他用。各級財政、審計部門要加強對風景名勝區門票等收費收支的監督檢查，確保門票收人按照規定使用。門票管理具體辦法由建設部商計委、財政等部門制定。

（四）正確處理風景名勝資源保護與開發利用的關系，帶動旅游小城鎮建設。當前，一些地方在風景名勝區建設上的投人不足，有些風景名勝資源難以得到合理的開發利用。隨著經濟的發展和進一步對外開放，國內外游客日益增多，對旅游、觀光、度假景點的需求也在增加。因此，應在嚴格保護資源、理順資源保護與開發利用關系的前提下，根據需要和可能，對一些重點風景名勝區的基礎設施進行改建或擴建，擴大環境容量。風景名勝區旅游設施和基礎設施建設項目，應符合規劃并按國發[2002]13號文件和建設部等九部委[2002]204號文件規定的程序報批；西部等欠發達地區要按照規劃，適當開發建設一批新的風景名勝區和風景點，逐步滿足旅游發展的需要。

在嚴格保護資源的基礎上，合理規劃建設小城鎮。建設部將會同有關部門共同研究制定如何按照“山上游，山下”、“溝內游，溝外住”等原則，規劃建設一批旅游小城鎮，一方面解決核心景區內人口遷移問題，另一方面通過小城鎮的建設，帶動當地旅游經濟的發展。對風景名勝區內的居民點的遷移建議比照移民建鎮、退耕還林等模式辦理，所需資金從門票等收人中解決，切實做到在保護風景名勝資源的同時，帶動和繁榮地方經濟的發展。

根據國務院領導關于風景名勝區工作的批示精神，建設部將繼續會同有關部門抓好對在風景名勝區內違規建設行為的查處工作。同時，會同中央電視臺、人民日報等媒體，對違規建設等行為適度曝光，并加大宣傳力度，使我國風景名勝區其正做到“嚴格保護，統一管理，合理開發，永續利用”。

以上妥否，請批示。

附件：略

主題詞：城鄉建設風景名勝區工作請示

建設部辦公廳秘書處

2003年2月13日印送

中華人民共和國建設部
中華人民共和國國家計委
中華人民共和國財政部
中華人民共和國科技部
中華人民共和國環保總局
中華人民共和國國務院法制辦

2003年2月13日

編輯：admin | 閱讀：次

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