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換位思考--面向貧困群體的城市規劃

[日期：2009-12-25] 來源：北京市城市規劃設計研究院作者：陳軍發表評論(0)打印

從基尼系數所想到的

基尼系數是反映社會經濟收入差距的一項指標。如果貧困群體與富裕群體經濟收入差距大于0.4，社會將形成不公平性，社會不穩定因素將會產生。

北京是我國的首都，其社會經濟的穩定承載著全國的穩定。然而令我們震撼的是，在北京貧困群體中，大量人口處于失業狀態，并且每年以2.5萬人的速度增加，北京的基尼系數已經接近于0.3。

當前，面臨空間結構尋求調整的北京，社會、政治穩定是首都的大事、國家的大事。我們不能忽視低收入階層的生存狀態，我們不能忽視貧困群體的生活空間。也就是說，我們不得不關注面向貧困群體的規劃，在修編北京城市總體規劃時，需要我們對貧困群體給予更多的重視與關愛。

貧困群體形成的歷史過程

貧困群體是指其家庭收入難以維持溫飽生活的人群。

從歷史形成上看，清朝政府為了排斥異族，將生活在北京內城的漢族居民逐到外城，形成北京城南部的貧民區和商業區。

建國后的20世紀50～60年代，在城市南部建設了大中型企業，形成許多工業區、宿舍區，并成為工人較為集中的地區。到了20世紀80年代后期，由于生活條件沒有進一步改善，這些地區逐漸淪為人口稠密、房屋破舊、環境較差的區域。

20世紀90年代初，由于重新修訂北京城市總體規劃，工業區實施“退二進三”城市發展戰略，大量污染擾民企業搬出城區，當城市獲得發展的機遇與環境改造的同時，大量下崗職工變成了失業的貧困人群。例如，僅2000年，北京就新增下崗職工30萬人。與此同時，隨著城市化的迅速發展、北京城市建成區的擴大，也蠶食了大量的土地，農轉非人口的增加使得喪失土地的農民，成為新生的城市貧民。除此之外，大量的外來人口積聚在北京的城鄉邊緣及城中村，由于素質低，收入不高，這些人也淪為城市的貧困人群。

從城市居民的收入來看，北京的貧困群體占城市常住人口的20%。

從城市貧困空間分布來看，宣武區、崇文區、豐臺區、石景山區正成為北京城貧困人群的棲息地。

與城市規劃有關的貧困成因

貧困群體面臨的生存危機主要表現在：居住、生活成本大于他們所能承受的經濟支付能力。

在城市規劃領域，貧困所涉及的是城市能否提供給他們住得起的房屋？城市能否提供給他們大量的就業崗位所必備的設施？城市能否提供給他們維持基本生活需要的商品市場？如果不能提供，那么城市中的這些貧困人口將面臨生存危機。

提供低收入住房的問題

北京城市建設正處于前所未有的高速發展狀態。以2002～2003年為例，每年住宅竣工面積近1800萬平方米，人均住房使用面積18.67平方米。如此高的住宅建設速度，如此多的住宅建設量，北京貧困人群早已過上“幸福生活”了吧！

然而，再看看政府為低收入階層建的經濟適用住房。以2002～2003年為例，每年經濟適用住房竣工面積僅200萬～300多萬平方米，只能夠滿足2萬多戶低收入家庭居住。如果政府按2萬戶/年速度為低收入家庭建設住宅，近10年來僅提供了約20萬套戶的經濟適用住房。可北京有1423萬常住人口，按貧困人群占北京總人口的20%推算，大約有75萬戶居民需要政府提供經濟適用住房，但經濟適用住房還不到商品房竣工面積的1/10，為了獲得一處便宜住房，必然出現“千人排隊”的等號景象。現實的情形是：大多數的貧困人群仍住在擁擠破舊的住房中，便宜住房成了他們改善生活中的最大渴望。許多貧困的外來流動人口更成了被“遺忘角落”，他們大多在城市邊緣，住最為臟亂的房屋，過高的居住成本成了他們最大的生活負擔，首都北京冰冷的寒冬成就了他們對城市的最初印象！

提供就業的空間問題

伴隨著城市產業結構調整的轉變，就業崗位的缺失已經造成了最大的社會貧困問題。

從20世紀90年代開始的北京舊城危房改造，使得一大批居民的住房問題得以改善，然而居民就業生活問題也“浮出水面”。例如搬遷的居民到了郊區，原有的社會結構及就業環境也跟著喪失，胡同內的小規模商業氛圍變成了地產商名下的商場、飯店，適合貧困人群就業的商業環境已經成為歷史。

而工業區的調整改造，本來遵循的是“退二進三”的改造思路，然而呈現在我們面前的景象是，大量的高檔商品住宅樓拔地而起，職工下崗了，但沒有了再就業的商業空間。因為企業技術更新改造，需要大量資金，不得不聽從開發商的意見，而開發商關心的是住宅好賣、收益高，商業產業回收資金慢。選擇的結果是“退二沒有進三”，下崗職工成為城市更新改造過程中的貧困人群。

在城市近郊區，為了改善北京的生態環境，從1993年開始實施北京城市綠化隔離帶建設，北京城鄉結合部也成了“炙手可熱”的區域。但隨著喪失土地的農民越來越多，城市中的閑散人員不斷增加。據統計，未來4~5年以后將有12萬農民失去土地，這些過去的“郊區田園的牧歌者”，將成為“都市街道的放牛娃”。雖然政府部門要求建設過程中解決農民就業安置并提供產業空間，然而隨高檔產業化的擴大發展，已經沒有多少可以為農民提供的就業機會了，與此同時，還有人借“城市環境整治”為名，將失地農民“一腳踢”，城市中適合貧困人群生存的這些土壤正在越來越少！

由于我國城市地區間發展的不平衡性，大量的外地人口正在流向首都，流向北京，激烈的就業競爭導致了低收入階層的大量增加。據調查，近10年來貧困群體工資水平幾乎沒有太多提高，因為北京正在發展“具有首都特色”的現代產業與服務業，這些沒技術、低素質的流動人口沒有太多的就業機會，高起點的就業崗位成為他們難以逾越的“門檻”。

生活必需的公共空間提供問題

適合貧困人群生存的的公共空間配套資源，正在被所謂的“城市環境整治” 擠壓、侵占；農產品市場逐漸被大型的商業超市所替代，小商品市場正在被“清除出城市”；“早市”這一最具有特色的、老百姓所喜愛的商業也正在消失。

這些低收入階層生活的公共資源正在被利于富人生活習慣的購物場所所替代，沒有了低生活成本的保證，北京城正在成為一個適合富人生活的城市，提倡的“宜居城市”將會成為“冠冕堂皇”。

從城市的公共資源配置來看，我們的城市規劃還沒有從不同社會群體所需要的設施進行統籌規劃，如果真正關注城市“弱勢群體”的生存危機，應該考慮我們規劃工作能為他們做些什么，是否應該編制面向貧困群體的城市規劃。

窮人與富人的對話

政府、窮人與富人對城市的發展變遷都給予熱情的關注，關心的內容大同小異，然而出發點各不相同，從他們關注的話題中，可以思考哪些方面更應喚起我們心靈深處的震撼。

對話一：城市空間

政府關心的是“兩軸兩帶多中心”、城市發展的空間在哪里、古城如何保護、舊城如何疏散、市域怎樣轉移、村鎮如何整合、區域怎樣發展。

而窮人與富人不關心這些，他們關心的是與他們生活息息相關的城市，20年后居住生活會發生怎樣的變化。

富人：“今后該在哪里買房，哪里的商鋪會漲價，哪里的投資更劃算？”

窮人：“政府怎樣解決我們的生活困難、提高我們的生活水平；政府會投入多大力量進行危改；政府以怎樣的方式解決我們下崗再就業；像我們這樣的外來流動人口怎樣安居樂業，我們的生存空間在哪里？”

對話二：居住、公共設施、交通設施空間

富人：“關心的是哪里有別墅區、TOWNHOUSE、高檔房、貢院；哪里有燕莎、賽特、王府飯店；哪里有酒巴街、SHOPPINGMALL；哪里有貴族學校、三甲醫院；哪里有古玩店、高爾夫球場？”

窮人：“關心的是哪里有經濟適用住房；哪里有早市、農貿市場；哪里有折扣便利店；哪里有不需要贊助費的學校；哪里有更便宜的醫院？”

富人：“關心哪里又修了高速路；哪里又修了環行線、開車方不方便。

窮人：“關心哪里又修了地鐵線；哪里又開了公交道；人走哪里更安全了”。

對話三：一種新話題

富人：“聽說總體規劃新增加了許多城市混合用地，我們又可以建高檔商品房了，接著有錢賺了�！�

窮人：“政府沒有更多經濟適用住房賣給我們，還不如將這些用地給我們建貧困群體居住區，我們會發自內心地感謝政府的關愛�！�

對話四：有關政府的“面子”

富人：“政府整治環境有什么不好，城市美化了、住宅寬敞了、公園漂亮了、污染少了、生活質量提高了，這難道不是政府為老百姓做的實事，政府為我們花了多少錢，去修環路、去建地鐵、去搞綠化�！�

窮人：“能不能去印度看一看，城市里到處是貧民窟、破馬路、垃圾溝，政府的面子很不好看，但是平民窟是祥和的，社會是穩定的，我們能不能先滿足生活需要，再提高生活質量�！�

如何制訂面向貧困群體的規劃

我們回到開始的基尼系數的討論，從城市規劃的公平性角度換位思考，我們無力從經濟上解決貧富收入的差別，但我們可以通過修正城市規劃內容，給貧困人群提供一個公平的生活環境、就業空間，從而避免社會對貧困人群生存空間的掠奪式開發。

規劃態度

城市規劃是政府對城市發展實施的宏偉藍圖，以滿足生活在這個城市里大多數人的需要，而不只是社會精英、富人的需要，也就是說，在這個藍圖內理應包括城市貧困群體。那么，我們就需要重新審視我們的規劃立場，進行換位思考：我們的城市規劃不能站在社會少數人立場，滿足開發商的要求、富人的要求，而是要站在更廣泛人群的立場，傾聽他們心靈的呼聲，關心他們的冷暖，那么我們的城市規劃將會成為民主的規劃、人民的規劃。

借鑒“他山之石”

與北京一樣，印度的孟買、新德里同樣處于城市化進程中，人口眾多，貧困群體占城市人口的80%，高于北京，他們關注貧困群體的做法具有借鑒性。

在城市中，解決居民住房問題的關鍵是用地問題，他們一方面增加市中心的居住密度，但這種地段的住宅售價昂貴，低收入支付不起，另一方面在城市外圍為低收入者建設新區，但新區距離工作地點太遠，交通又不方便，為此，政府在新區中建設區中心，增加就業崗位，這樣一來，附近地區的地價立即上升，原來為低收入者建造的房子立即被有錢人買光，而窮人們只好在工作地點附近自發地形成了擁擠雜亂的居住區。

為了解決上述問題，印度政府開始嘗試將土地社會化，在10年前，印度政府通過一個 “關于個人對城市土地使用權的一個最高限額，任何多余的土地必須以最低價賣給政府，用于建設低收入住宅” 的法案。印度偉大的貧民建筑師柯里亞還提出一個理想社區藍圖：“也許，我們需要的不僅僅是更多的常規城鎮，而是一種類似城市與鄉村的復合體的新型社區”，來解決貧困人群的居住生活問題。一句話，所謂的“他山之石”，就是政府應加大低收入階層土地供應數量，保證貧困人群生活的基本需要。

降低居住成本

在舊城內，進行歷史文化名城保護的同時，不要僅僅注重保護，還要關注生活在破舊房屋內貧困人群的居住狀況，在實施有機更新的危舊房改造中，政府應有計劃地提供廉價房屋，改善他們的生活環境；在工業區“退二進三”結構調整中，關注下崗職工的居住情況；在城市化的進程中，外來人口理應有一個生存的土壤，消除他們“背井離鄉”的感覺，所有這些都需要城市規劃提供大量的貧困人群住得起、買得起的經濟適用房或便宜的廉租房。

另外，在城市化快速發展的今天，隨著遠郊工業園區的急劇“膨脹”及越來越多的外來人口遷入、就業，在工業區周圍建一些低成本居住區，或許是一個很好的適合外來貧困群體居住的選擇。例如，從北京近300萬的城市外來人口中，按貧困群體大約10.30%推算，就有近31萬的貧困群體需要住房，按人均12～15平方米住房面積計算，則需要建房380萬～470萬平方米。

由此可以得出結論：面向貧困群體的城市規劃，在圖上畫出多少居住用地還不夠，還要確定哪些是為低收入居民提供的，哪些是他們筑巢引鳳的棲息地，而不像現在這樣，這邊一個花園、那邊一片洋房！

增加就業空間

據統計，2003年北京城鎮勞動力供給總量為40萬，城鄉勞動力供給總量62萬，經計算大約全年失業人員為20萬，解決途徑為：10萬為需開發的社區就業崗位，10萬需通過發展勞動密集型企業、第三產業增加的就業崗位。城市面臨這么大的就業缺口，在城市規劃編制中應給予充分的重視。

在舊城內，歷史文化保護街區中的沿街商業空間應該保存，這些就業的空間是老北京傳統風俗文化的“精髓”，也是在老北京城生活的貧困人群的就業希望。

由于東南郊工業區經濟結構調整過程中，已經有114家國有企業面臨改組、搬遷、兼并、破產，而首鋼、汽車總公司、化工集團就有6.87萬人進入勞動力市場。面臨如此大的就業壓力，如何在企業的用地規劃調整改造過程中，提供第三產業的空間，是解決就業問題的關鍵，不能將用地全部調整為居住用地，應預留一些產業用地，解決下崗職工長期穩定的生活來源。

而在城鄉結合部，僅在2003年就有富余勞動力22萬人，2004年還有4萬余人轉為城鎮居民，由于農村勞動力在實現就業以后的社會保障制度不完善，導致其就業以后的社會穩定性差，從根本上并沒有實現向非農產業的真正轉移，面臨城市化出現的貧困危機。因此，在實施城市綠化隔離帶的過程中，為了使喪失土地的農民有著穩定的收入來源，應明確規定產業用地不允許出讓，農民以土地入股，獲得收益，否則這些貧困群體將會被他們賴以生存的土地和城市化的結果所拋棄！

結合與城市規劃有關問題，應增加關注的是：“圍繞五個領域（中小企業、第三產業、多種就業渠道、勞動密集型、非工經濟）”提供用地儲備；落實“打通六條綠色通道（物業管理、社區商業便民連鎖店、城市公共設施維護、保養、保潔、家政服務、早點工程）”的用地空間規劃，并明確在具體的用地指標規劃中。

降低生活成本

貧困群體的衣食住行是我們關注的要點，尤其是小商品市場、建材市場、家具市場、農產品市場等，這些市場分布在城區及郊區的各個地方，為百姓提供了基本的生活需要。同時，全市共有的1292個各類市場，提供了34萬人的就業崗位，解決了80%外來人員就業問題。

然而城市規劃部門更應該思考的是，如何落實這些市場的合法空間問題。由于歷史的原因，許多市場被“排擠”到城市的邊緣，“生長”在城市規劃規定不可建設的城市用地里，例如朝陽區的東郊批發市場，就位于城市規劃確定的 “楔形綠地”中。而近期，有關部門還要對市區內的小商品市場進行“手術”，這是萬萬不可做的事，城市需要的是再多一些有利于貧困人群生活的空間，而不是改造成“皇帝的新裝”，我們應堅守這片位于“狹縫”中的、屬于貧困人群的城市空間，真正成為貧困人群的救助者！

反貧困政策的保證

實施貧困群體城市規劃，應成為北京城市總體規劃的一部分，納入政府的政策措施，使城市規劃不僅是空間、經濟發展規劃，還應從社會結構的分層角度，從社會出現的貧困人群現象中，提供反貧困的政策措施。只有這樣，我們的城市才能成為溫暖的、富有同情心的、適合人生存的、宜居的城市，而不是冷漠的、沒有人情味的、少數人的、浮躁的城市。

參考文獻

1北京統計年鑒.2003年，2004年

2馬清運.北京城市貧困人口特征、成因極其解困對策.《中國地理》

3李東，楊楊.五目標八措施保就業.北京青年報

4汪芳.查爾斯·柯里亞.國外著名建筑師叢書

作者單位：北京市城市規劃設計研究院

編輯：jojo | 閱讀：次

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