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汶川地震災害評估及災區重建的報告
地震等特大自然災害對經濟增長的影響屬于一種外部沖擊，會導致經濟系統和重要經濟變量偏離原有的或正常的發展軌跡。它屬于不確定性、隨機性外部沖擊。 5月12日在四川汶川發生的8.0級地震震驚世界。那么這一外部沖擊對中國經濟增長影響到底有多大？會不會改變中國經濟增長趨勢？如何從定量的角度對此次地震災害進行一個初步評估？災區重建需要關注些什么問題？有什么樣的思路？本文試圖對這些問題給予一個初步的回答。 汶川地震對中國經濟影響有限 中國是世界上最典型的災害大國，無論是災害類型，受災次數，受災面積，受災人口，經濟損失都是最多的國家。以2006年為例，全國自然災害受災人口為43453.3萬人，占全國總人口的33.1%；從歷史來看，自1900年以來發生死亡人數最多的自然災害有九次，前五十年為8次，后五十年有一次；其中地震災害有3次。 我國地震活動頻度高、強度大、震源淺、分布廣，是一個震災嚴重的國家。從1905年以來的一百年，世界共發生了40次重大地震災害，其中中國就占了6次，占了15%；其中死亡人數在10萬以上的有4次，中國占了3次(都在20萬人以上)。 根據《中國環境統計年鑒2007》相關資料我們知道，20世紀以來，中國共發生6級以上地震近800次，死于地震的人數達55萬之多，占全球地震死亡人數的53%；1949年以來，100多次破壞性地震襲擊了22個省(自治區、直轄市)，其中涉及東部地區14個省份，造成27萬余人喪生，占全國各類災害死亡人數的54%，地震成災面積達30多萬平方公里，房屋倒塌達700萬間。2001-2006年期間全國發生5.0級以上地震次數為61次，平均每年10.2次。 從歷史數據看，九十年代自然災害造成的直接損失額越來越大，從不足1000億元上升為目前的2500億元以上；但是直接經濟損失占GDP比重不斷下降，從3%-4%之間，近幾年來下降到1%左右。2005年全國災害直接經濟損失為2042.1億元，占GDP比重1.11%，2006年為2528.1億元，占GDP比重1.21%，2007年為2362億元，占GDP比重為0.96%。與此同時災害的直接經濟損失占新增GDP比重也在不斷下降。 從重大災害事件來看，對中國經濟的沖擊絕對規模巨大，但相對影響有限。據亞洲開發銀行2003年底估計，受SARS影響，2003年中國經濟損失為177億美元(1482億人民幣)，占當年GDP的1.09%。據國家統計局的有關資料，今年1-2月份南方地區發生的嚴重雪災造成的直接經濟損失為1516.5億元，相當于一季度GDP(61490.6億元)的2.47%。 從經濟增長率的角度來看，2007年中國GDP增長率達到11.9%，已經超過長期潛在增長率(9.3%-9.5%)，呈現“經濟過熱”趨勢。2008年一季度GDP增長率為10.6%，比上年一季度的11.7%減少了1.1個百分點。對第二產業的增長影響也有限，2007年第二產業增加值增長率為13.4%，2008年第一季度也達到了11.5%。這表明重大自然災害對經濟增長率的沖擊作用有限。 基于歷史數據分析和歷史經驗，我的基本判斷是四川汶川地震對中國經濟增長影響有限。包括兩個方面的含義：一是四川省盡管人口眾多(居全國第四位)，但經濟總量占全國比重不大，2006年僅占全國GDP的4.12%，工業增加值占全國總量的3.48%，出口占全國的比重為1.14%。這次地震屬特大災害，本次地震震級達到8.0級，震中烈度為11度，是一次巨大災難，但是仍屬于局部性的。二是對全國經濟增長率的影響可能在1個百分點以內，二季度GDP增長率可能降至在10%左右，對趨于過熱的經濟增長(指接近12%左右)起了一定的“降溫作用”，可能下半年宏觀經濟調控目標還是要謹防“經濟過熱”，特別是謹防高通脹。這次災害最大的損失并不是經濟的損失， 而是人員傷亡的重大損失，這也正是特大地震災害的基本特征。地震的直接經濟損失絕對額比較大，會超過唐山地震，但其占GDP的比重與往年的情況大體一致，會低于唐山地震的損失的比重；當然，據《中國災情報告1949-1995》相關資料顯示，1976年7月28日的唐山大地震對經濟和人口的損失都非常嚴重，造成了132.75億元的經濟損失，占當年全國GDP(2943.7億元)比重的4.15%；其所造成的人口死亡達24.2萬人，占當年全國死亡人口總數(679.4萬人)比重的3.56%。 1995年，日本發生了里氏7.6級的(大)阪神(戶)大地震，成為二次大戰之后損失最大的災害。據《日本國勢會2007-2008》相關資料，阪神大地震死亡6432人，受傷3萬多人，其直接經濟損失達10萬億日元，占當年國內生產總值的2.01%。直到今年1月，日本專家才發表了一部對阪神大地震評估和災后重建過程的報告。 災害損失統計與評估 我也曾看到過一些關于我國重大災害的評估報告，總體而言，我個人的感覺是信息量相對不足，還不夠專業化，也不夠詳細。實際上，我們完全可以利用這次災害建立和完善一套對于災害評估的指標體系，然后再同以往的統計數據進行比較和分析，必要時與國際同類型災害作比較。 日本阪神地震的評估報告對數據的要求非常具體，信息非常詳細，比如阪神大地震對公共設施的破壞，電力：全城中斷；電話：25%中斷；供水：幾乎全城中斷；工業供水：全城中斷；供氣：80%中斷；污水處理設施：7座處理廠中，2座運行能力受損，1座完全無法運行；垃圾處理設施：全部無法運行。 上述對人員傷亡、年齡的分布、性別的分布以及人口統計學分布等，以及對交通設施的恢復情況評估，什么時候恢復供電，什么時候恢復通訊等都有詳細的定量統計。 單以房屋倒塌一項為例，完全震毀倒塌房屋67421幢，部分垮塌55145幢(截至1995年11月20日)；火災完全燒毀6965幢，半毀80幢，部分毀壞270幢，小災71幢，火災面積819108平方米等。 日本還從程度上區分了是100%的倒塌，還是50%的倒塌；從房屋屬性上，他們還特別統計了公共建筑物的倒塌情況，尤其是醫療機構、學校、體育和文化設施等，確實非常詳細。 反觀我們的統計數據，19日新聞報道此次汶川地震截至5月19日21時，已倒塌房屋536.25萬間，造成400多萬房屋倒塌，但這還不夠細，我們無法了解其更為具體的實際情況，如倒塌損壞程度、涉及的相關人口等，因為這直接涉及到帳篷、簡易房的需求量。 另外，我們還需要對此次地震給工業企業和大型企業(包括核電這樣的大型企業)、商業、旅游業等所造成的影響進行進一步的統計，包括其對國內、國際的影響，對現在和未來的影響等等，必須要有非常地專業化統計、分析。我個人認為現在我們的統計局應該要到位，或者說各部門向中央、國務院匯報情況的時候要采用非常詳細的數據及專業化的統計分析來進行。 另一個就是對災害的事中、事后評估。我們需要在統計的基礎上進行人員傷亡、人力資本損失的評估、經濟損失的評估、外部影響的評估，包括對本省、對局部地區以及全國的評估。現在，統計局應該盡快根據目前的實際情況提出一套關鍵性指標來進行評估，國家測繪局應該提供一個詳細的、清晰的基本情況判斷(例如道路的堵塞情況等)，這是我的一個基本的建議，也是非常必要和必須的一步。 我們現在抗震救災遇到的最大的問題不是資金和物資問題，而是與決策相關的基本信息問題，如果能夠對已經發生的事件及影響提供準確、詳細的數據和評估，有利于中央、國務院、中央軍委的決策。 對于災情的總體評估，我認為，在具體的統計數據出來之前，肯定是做不了的。我看了日本的評估報告，其第一份完整、全面的評估報告是地震發生5年以后才做出來；我國唐山大地震的評估，也是4-5年之后才出來的。所以，后來的評估必須得基于先期的統計與初步評估，這是災后重建所需的基本數據資料。 災后重建要廣泛吸收國內外經驗 任何一次自然災害都是巨大的挑戰，也是一個學習的機會。1966年4月1日，周恩來總理第二次視察地震重災區時講到，要把這些付出了巨大代價得來的經驗好好總結、傳給后代。 自然災害是人們最好的學習課堂，也是以人員傷亡、經濟損失作為巨大代價所換來的刻骨銘心的學習，還是為后人提供災后重建的最寶貴的發展知識。我們確實要明了，通過汶川地震應該學習到什么？怎樣防災？怎樣救災？最主要的是怎樣進行災后重建？這不僅是四川遇到當前十分緊迫的問題，也幾乎是全國各個省區都會遇到的類似問題。 根據國家減災委的材料分析，我們發現：我國災害最頻繁、經濟損失最大的地區，恰恰是我們主體功能區劃分中優化開發區，即最精華、最發達、最重要的三大城市群地區(環渤海圈城市帶、長江三角洲城市帶、珠江三角洲城市帶)。在今年的雪災中人們感受現代化的脆弱性和致命性：只要一停電，道路停，通訊停，全部都停，社會面臨極大的恐慌，這就是現代化脆弱性的表現。 我認為，我們的第一步應該是學習，這個學習包括兩個方面的內容：一個是國內學習，另一個是國際學習。 國內學習是指現在中國對于災害后的重建有著相當豐富的經驗，比如1966年邢臺地震重建，1976年唐山地震重建，特別是1996年麗江地震之后的重建，這些實際案例經驗和教訓有助于我們根據自己的國情來討論分析新的重建思路。應當說麗江是一個比較成功的案例，它成為一個國內外知名的旅游城市實際上恰恰是因地震舉世知名而得以進一步發展。因此，我們現在需要趁著唐山地震很多幸存的人依然健在，趕緊把以前的經驗進行總結，多一些專業化的研究，充分利用我們的歷史記憶和以往經驗。 另一個很重要的是學習國際經驗。我們需要具體了解和考察日本在20年代之后的防救地震及火災的經驗，考察其對東京的重新建設情況，最重要的是了解阪神大地震后他們是如何重建的。 1995年1月17日凌晨5時46分，日本兵庫縣發生里氏7.3級的強烈地震，死亡6432人，3萬多人受傷，數十萬人無家可歸。阪神地區緊急建造了近4萬戶臨時住宅。據估算，大地震發生后，日本政府總共投入了近10萬億日元重建經費。這些經費來自政府各個部門。政府以大震災復興工作作為奮斗目標，以建立人與自然、人與人、人與社會協調共存的社會為基本理念，在地震災后劃分成三個階段，分重點實施重建家園、創建嶄新市民生活的對策，通過十年，打造出一個嶄新的城市。 學習阪神大地震后如何重建，光看日本的英文報告是不夠的，我們必須要進行實地調查和研究，先把他們災后重建的規劃程序搞清楚。我們現在到神戶、大阪已經根本看不到任何原來地震的痕跡了，而且在很多地方都是毀掉原來的舊地址，重新尋找新的地址來建設——重建確實是一個機會，在他們那樣的體制下都能夠做到這樣，我們就更值得學習了。 另外一個比較成功的例子就是美國的加州。加州也曾多次地震，我們可以通過中國駐當地領事館找一些專業人員來分析一下，看人家是如何重新構建城市的。當然國情并不一樣，汶川地區除了一些小型的城鎮外基本上都是山區，但是至少國外重建的程序和方法，值得我們認真學習和探討。 我還有一個具體的建議：我們也得花錢請一些國際的顧問，例如寫這個阪神地震報告的專家們，邀請包括日本、美國在內的國內、國際的相關專業人員來做顧問也好，充分參與我們的災后重建討論和政策、技術咨詢工作。總而言之，我們現在不缺錢而是缺人才，不缺投資而是缺知識 汶川災后重建之路 目前我們還無法得出結論，但我想災區重建無非有三種思路可供研究、調查和選擇。 第一種思路是“原址重建”。就是在原來的地方進行恢復和重新建設。 第二種是“遷址新建”。就是舍棄原來的地址，找尋一個新的合適的場所重新建設。 第三種可能是一個混合模式，就是把“原址重建”和“遷址新建”相結合。 邢臺、唐山、麗江都是采用了第一種思路，實際上還是在原有的地震帶上重建。1978年我曾在唐山工學院讀大學，地震時這個學院被完全毀滅，后來在原址重建——現在看來那個區域應該仍然是地震高發的核心地帶，其實當時如果選擇遷址再建，而把地震原址保留成一個完完全全的地震紀念場所的話，從未來而言，就既可以作為教育人民的一個基地，也能夠成為一個旅游基地。 汶川等地重建應該怎么做？這需要實地調查、廣泛討論。不過我認為第三種思路可能更好一些，最好能集中前兩種思路的優點，減少兩種思路的缺點。討論規劃思路十分重要，因為這個思路涉及到我們今后的一些重要規劃，而且一旦規劃制定實施，就會路徑依賴，很難再改變，有很高的沉沒成本和調整成本，因此需要以科學發展觀為指導，制訂科學合理的重建規劃。 現在來講，重建規劃組至少應該分階段地提出一些目標來：一個是一年的目標，要達到能夠保障500萬災民的基本生存，食品藥品、帳篷簡易房、供水供電等，基本恢復正常經濟秩序，利用災后恢復為當地農民創造就業機會，增加收入；第二是三年的目標；第三是五年目標；第四是十年目標，恐怕需要在十年的時間進行重建。 當年唐山地震的重建也是一波幾折，中間正好遇到經濟大調整，很多項目不得不下馬(見專欄1)。但現在我國和30年前的國力相比已經完全不一樣了，因此完全有條件提出一個由近(期)到遠(期)、由小(規模)到大(規模)的規劃，最起碼也應該給出一個框架性的重建規劃。這有助于提高人們對災后重建信心和認識，也便于舉全國之力來重建和新建家園。自然災害既是一次重大的政治經濟考驗，也是一次難得的政治經濟改革機會，不僅可以展現中國特有的抗震救災的政治優勢、組織優勢和文化優勢，又可以充分暴露各種體制性弊端，進一步完善國家突發公共事件機制，有效地“提高政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命及財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展(《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院2005年4月17日印發)”。 從制度安排的角度考慮，我們確實可以按照日本阪神地震的經驗，設立重建基金(earthquake reconstruction fund)，最好有一個杠桿放大效應。日本阪神災區重建基金，政府出資1億日元，作為基本資金(basic funds)，吸引了約50億日元的投資資金，共計51億日元。這個重建基金實際上就是把目前國家財政撥付和社會捐助的款項，包括國外的一些捐助集中起來，根據重建規劃來有效使用。 阪神地震重建基金主要用于五類。這包括：①協助地震災民建立穩定的生活，促進其健康與福利；②房屋重建的支持項目(包括為地震災民重建住宅)；③促進工業恢復與重建(包括受損中小企業的補貼)；④援助教育和文化復蘇(幫助重建學校)；⑤使受災地區迅速恢復的其他活動(包括紀念地震的活動等)。 我希望通過這一次地震災害，我國能夠建立起一個如何應對多災多難的自然環境的具體指標體系來。要明確地提出救災的援助計劃和救災之后的經濟援助計劃和福利計劃。這也是政府提供公共服務的必要職責。特別是要解決供水供電供氣，醫療衛生，教育文化，交通網、通訊網的設計和建設標準等一系列問題。這一次我們可能是救急的需要，但從專業的角度、站在國家的立場上來看，我覺得還是應該考慮得相對長遠一些。 災后恢復重建工作是一項系統復雜的工作， 需要國家各部門間統一協調， 各盡其責， 共同協作才能做好。2005年10月8日，巴基斯坦北部發生7.6級地震災害后，巴基斯坦政府實行“自我重建戰略”，鼓勵災民自己動手重建家園， 政府向災民提供資金、技術和指導， 建筑質量則由震后恢復和重建委員會負責監督，迅速開展重建工作。 30年前，我們認識到：必須學會按經濟規律(指價值規律)辦事；10年前，因全國特大洪澇災害，我們又認識到：“必須自覺去認識和正確把握自然規律，學會按自然規律辦事”，否則就會受到自然的懲罰。 科學家們對于中國的地震帶分布已經早有結論，現在我們的許多城鎮都建在地震帶上，為此已經付出了極大的代價，這也是違背自然規律的必然結果。在美國，洛杉磯也處于地震帶，為了建立防震設施，它必須為此付出非常巨大的成本，所有人的家庭住房標準之高，讓我們無法想象。 2006年3月全國人大通過的《國家“十一五”規劃綱要》第二十章所規定的“根據各地區資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力來劃分四大主體功能區”。此次地震災區是我國環境惡劣、各類自然災害多發地區，還處在龍門山地震帶上，地震災害、地質災害、洪水災害頻發，生態環境極其脆弱，已被作為限制開發區，局部地區(如自然保護區)應列為禁止開發區。因此，災害重建必須要考慮到這一特殊的自然地理環境條件，不是按傳統的重建思路，而是利用此次災害的機會，有步驟地遷移人口，包括以少兒人口為主的“教育移民”，以青壯勞動力為主的勞務輸出，以不適宜居住條件的“生態移民”，以及孤寡老人、殘疾人為主的“福利移民”。 從總體上來看，我們最終還是要順應自然，依照自然規律，特別是對于主體功能區的規劃，來合理安排我們的城鎮布局和建設，凡是地震帶和山體滑坡地帶，基本上都要列為禁止開發區域，不應再建城鎮甚至房屋等。反之，總有一天我們還是不得不為此付出相當巨大的成本和代價。 (本文作者系國家減災委員會專家委員會委員，清華大學國情研究中心主任，作者2008年5月20日上午參加“中國經濟50人論壇”第24次內部研討會，本文為“地震對經濟增長的影響及災后重建”時的發言錄音稿，漆賓同學協助整理。論壇學術委員會成員、中共中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴主持此次研討會。會后作者又做了補充和修改。) 資料鏈接：唐山地震災后重建 重建唐山的討論一開始，主要有兩種意見：一是將原有的城市放棄，異地進行建設；一種是立足于原有城市，原地進行建設。前一種主張主要考慮了這樣幾個因素：避開市區底下的活動斷裂帶，減少地震的威脅；解放出市區地下的數億噸壓煤；節省原地重建所需的清理廢墟的費用。后一種則認為，原地重建可以保留唐山作為一個重工業城市的產業體系以及自身的社會經濟文化特色；減少搬遷征地費用，節約土地資源；有利于城市原有基礎設施的利用。此外，原地重建還能給人一種心理上的感覺，即唐山真正地重新屹立起來了。這兩項意見的分歧很快以后者占上風而告終。 來自國家建委和全國各地研究機構和高校的專家在震后3個多月就編制出《唐山市恢復建設總體規劃》，1977年5月14日經中共中央、國務院原則批準。后來，有關部門又組織專家學者于1978年3月和1979年9月對該規劃兩度進行修訂。在時間上，當時提出的目標是“一年準備初步開展，三年大干，一年掃尾，到1982年全部建成”，但重建的過程要比預計的漫長，正式的重建從1979年下半年正式開始，歷時7年多，到1986年底才基本完成。 在重建開始后，對原有規劃的數次調整，1982年1月的《唐山市恢復建設貫徹收縮方針的調整方案》確定了重建的基本原則：控制中心區、縮小新區、利用路南區。原計劃從路南區遷出的企業由92個減少到9個，并且規劃了13個住宅小區。 1986年7月28日，唐山抗震10周年紀念大會，“正式宣告唐山重建基本結束”，1990年11月，唐山市政府因為震后重建工作而獲得了聯合國人居獎。 資料鏈接：巴基斯坦震后重建工作步驟 巴基斯坦為加強對災區救援和重建工作的協調，成立一個由各方面代表組成的震后恢復重建局，是巴基斯坦地震后政府成立負責地震災后恢復重建的協調機構，該局由主席領導，下設法規和采購、財務、規劃、監測評估、過渡時期救濟等部門，它的使命是規劃、協調和規范災后重建和恢復工作，通過個人互助和社區參與，鼓勵自立自強。在該局成立后，開展了以下一些主要工作： 1.制定災后恢復重建的原則方針。2006年3月，災后恢復重建局制定了《農村災后恢復重建政策文件》和《城市災后恢復重建政策》，具體指導巴基斯坦震后恢復重建工作。《農村災后恢復重建政策文件》規定，在進行恢復重建前，開展培訓、信息交流、教育等活動，鼓勵使用身邊便于利用的材料，使用成熟的方法修建房屋，提供技術支持，保證建筑材料供應，提供銀行賬戶進行撥款。 2.開展災情和需求情況評估，震后恢復重建局派出600名援助和監察人員到9個受災區調查，摸清資助人名單，劃分資助類別，確定重建補助標準。巴基斯坦政府根據申報情況，向房屋完全損毀的家庭提供75000盧比(約合1250美元)房屋重建費用，向房屋部分損毀的家庭提供50000盧比(約合833美元)重建費用。為讓那些因為重建住房而無暇工作的災民獲得生活來源，巴基斯坦政府還將在未來6個月內向他們提供每月3000盧比(約合50美元)的補貼，孤兒、寡婦等弱勢人群也將得到特別救助。 3.政府根據災民住房受損情況分階段進行資助，以保證資金合理有效地應用于災后恢復重建工作。震后恢復重建局與受助家庭簽訂合同，保證修建房屋時正確合理的使用資金，并應用抗震機構標準。巴基斯坦政府鼓勵受益人自己動手或雇人修固房屋，使用可以重復使用的建筑材料，受益人將直接通過銀行領取恢復重建資金。 4.邀請巴基斯坦國家工程服務公司設計抗震民房，備用幾種模式供災民選擇。政府資金將資助受益人擁有205至400平方米的住房，根據受益人自己的選擇，如果選擇比較貴的住房結構，將被資助比較小的面積。 5.進行大規模培訓。為幫助地震災區培養重建工作所需的各類人才，巴基斯坦西北邊境省政府在災區陸續開辦“技術發展中心”，首個中心在2006年4月底投入運轉。巴基斯坦動用12個災后恢復重建培訓中心，經過兩年的努力，進行了一系列培訓。其中，基礎培訓310436人，技術培訓199686人，社會重建動員和組織能力培訓110750人。 資料來源：徐富海，《巴基斯坦的災后重建方式》，載《中國減災》，2008年第1期。 1 本文系作者2008年5月20日上午參加“中國經濟50人論壇”第24次內部研討會——“地震對經濟增長的影響及災后重建”時的發言錄音稿，漆賓同學協助整理。論壇學術委員會成員、中共中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴主持此次研討會。會后作者又做了補充和修改。 1 《中國環境統計年鑒2007》，第7頁，北京，中國統計出版社，2007。 1 中共中央文獻研究室，《周恩來年譜1949-1976》，(下卷)，第24頁，中央文獻出版社，1997。 2 1995年1月17日凌晨5時46分，日本兵庫縣發生里氏7.3級的強烈地震，死亡6432人，3萬多人受傷，數十萬人無家可歸。阪神地區緊急建造了近4萬戶臨時住宅。據估算，大地震發生后，日本政府總共投入了近10萬億日元重建經費。這些經費來自政府各個部門。政府以大震災復興工作作為奮斗目標，以建立人與自然、人與人、人與社會協調共存的社會為基本理念，在地震災后劃分成三個階段，分重點實施重建家園、創建嶄新市民生活的對策，通過十年，打造出一個嶄新的城市。
編輯：songgaofeng |
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