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美國國家遺產區域管理規劃評述
在最優方案的基礎上，分別對廊道邊界、旅行線路網絡、主題解說區域、服務設施以及各種教育與服務項目做出全面的闡釋與部署。 （3）規劃草案 形成規劃草案，并提交公眾評議。之后由當地合作實體將實質性的評論結果進行公示并準備管理規劃的最終成果。 （4）考慮代理機構與公眾的評價 在最終規劃成果的所有準備工作完成以后，由當地合作實體向國家公園管理局區域辦公室的遺產區域協調人提交管理規劃并開始審批的過程。 （5）最終規劃成果 在審批完成以后形成規劃的最終成果，并對最終成果的表達形式與技巧進行優化。 3.2 主要內容 通過以上3個階段共16個步驟最終完成遺產區域的管理規劃。但國家公園管理局并未對管理規劃提交最終成果的體例給出明確的范式，各遺產區域管理規劃成果的表達形式與特點均不相同。以下幾個方面是每一個管理規劃所必需包括的主要內容（表3）。
表3 管理規劃的主要內容 注：以上內容根據Ohio & Erie Canal Association(2000).，NPS(2007)等資料綜合整理 4 結論 4.1 規劃的層次與步驟明確 遺產區域管理規劃的編制體系由“可行性研究”與“管理規劃”兩個層次共24個步驟組成。可行性研究8個步驟，在完成對研究區域與邊界進行定義與闡釋，確定公眾參與策略、區域對國家遺產的獨特貢獻與發展的潛在主題，制訂完整的自然與文化資源清單并獲取環境影響的數據等的基礎上，繼而對管理方式、融資方式以及公眾的支持與承諾等方面進行分析與評價。通過完整而系統的工作為議會的最終決策打下一個堅實的基礎。 管理規劃分為3個階段共16個步驟，第一個階段首先對整個規劃過程進行規劃，進行甄選規劃團隊或規劃領導、簽署發展合作協定、回顧已有信息、明晰工作范疇、協同合作伙伴以及提出公共參與的具體戰略等前期的基礎性準備工作；第二個階段則對管理規劃的前景、使命、行動計劃、政策法規、目標、原則與實現策略等戰略性、指導性的要求進行分析與論證；最后，在第三個階段通過多解規劃最終確定優選方案，并對廊道邊界、游憩線路、主題解說區域、服務設施以及各種教育與服務項目做出全面的闡釋與部署，評價與整理并上報完成整個管理規劃的編制。 不同層次解決不同的問題，各層次的內容與步驟十分明確，具有很強的可操作性。 4.2 規劃以法律為依據 管理規劃在內容要求與過程安排上均以相關的法律要求為框架，法律是管理規劃編制的依據和出發點。主要的法律依據有國家環境政策法（NEPA）、國家歷史保護法（NHPA）及各遺產區域相關的授權法①（authorizing legislation）等。內政部對規劃的審批過程將重點審查管理規劃中是否滿足法律規定的相關內容。如國家環境政策法（NEPA）規定規劃過程必須包括公眾參與、相關機構的協商機制、多解規劃、環境影響評價等要求，國家歷史保護法（NHPA）規定規劃必須包括對歷史與文化資源的影響評價等內容。 楊銳（2003）指出，公眾參與機制的引入提高了規劃的透明度，同時使與相關的利益各方，如民間環保部門、其他聯邦機構、國家公園內的土地所有者等，都能參與到規劃決策體系當中，不僅提高了規劃的質量和針對性，同時也較大程度地減少了規劃實施過程中可能出現的矛盾。而對環境影響評價的重視則體現了美國國家遺產區域以資源保護為第一目標的價值取向，可以減少管理過程中有意或無意造成的對環境的破壞。并且，在編制與決策體系中，明確要求管理規劃進行“多解規劃”（alternatives）。通過對各個規劃方案從自然環境、文化環境和經濟社會環境影響等方面的綜合分析與比較，選擇一個各方面最優的方案作為推薦首選方案。法律的相關要求對管理規劃編制內容、程序安排甚至于文本體例都起到了至關重要的作用。 以法律為框架的規劃，除了能保證規劃的合法性外，還能使國家公園管理局能夠以法律為平臺與其他聯邦機構和利益相關方進行公平有效的溝通、磋商和交流，以解決規劃實施過程中可能出現的各種矛盾與問題。 4.3 規劃整合目標、策略與行動 在管理規劃編制體系中，非常強調目標、策略與行動的整合。目標通常圍繞不同的資源及行動做出，如資源保護與改善、教育與解說、游憩、社區復興、旅游觀光等。一旦理想的發展方向得到普遍的認同，就圍繞其確定發展策略與安排具體行動。所有的規劃策略與行動，都與一個具體目標掛鉤。減少了管理中的盲目性，提高了規劃策略與行動的一致性和效率。 這一目標、策略與行動的整合體系又通過實施規劃細分為近期（3年以內）、中期（3~10年）與長期（10年以上）的行動計劃。不僅為實現遺產區域遠期的理想目標設定了時間表，同時對管理規劃完成以后即將開始的行動做出細致的安排。 4.4 規劃統籌協調與合作 遺產區域的管理實體是遺產區域內各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關組織、聯邦政府委員會、州代理部門、工商業及游憩組織等與遺產區域的規劃與項目息息相關的部門或團體。并且管理規劃必須通過本地人的積極參與才能實施。因此，協同合作伙伴關系網絡的建立，獲得區域內公眾支持與合作伙伴的承諾是規劃的一項重要內容。也就是說，管理規劃必須面向“管理”，將工作重點放在相關利益主體合作與協調機制的建立之上。只有一個能夠統籌各方利益主體，實現協調與合作的規劃才具有可操作性。 同時，規劃強調多學科的參與和合作。從第一步“團隊整合”開始就集合了在公共參與、自然資源、文化資源、商務操作等方面有專長的人。多學科參與的團隊更有利于完成規劃所需的各種分析與論證。 4.5 規劃的“軟硬兼顧” “軟”規劃主要指解說、游憩線路、教育與服務項目、監測等方面的規劃。“硬”規劃是指物質設施方面的規劃，如道路、建筑物與基礎設施等（楊銳, 2003）。管理規劃在考慮“硬”規劃的同時，更加重視“軟”規劃的安排與部署。對于遺產區域這樣一個跨區域型的、有著多樣的自然、文化、歷史及風景資源遺產資源及傳統文化特征的區域而言，只有“軟硬兼顧”的規劃才是實現資源保護與可持續利用的保障。 4.6 規劃的監督與反饋 管理規劃中執行目標、基準與評價環節是一個對規劃進行監督與反饋的重要環節。指出規劃的具體行動與項目是否成功，是否需要進行調整，并及時地進行反饋并在行動計劃中做出相應的調整。本環節的設置為管理規劃的編制流程實現了一個“活”的循環，增強了管理規劃面向未來不確定性事件的應對能力。 5 討論 從國際遺產保護的發展趨勢來看，從1993年西班牙與法國的朝圣之路成為世界遺產以來，法國的米迪運河（1996），日本紀伊山朝圣路線（2004）、以色列內蓋夫沙漠的香料之路（2005），加拿大的麗多運河（2007）相繼成為世界遺產，并且2005年世界遺產委員會《實施世界遺產公約的操作指南》中正式將遺產線路（heritage route）和遺產運河（heritage canal）列為世界遺產的申報類型，說明大尺度、跨區域型的線性文化遺產正受到國際遺產保護界越來越多的重視。 單霽翔（2007）指出，我國文化遺產保護正經歷從“文物”到“文化遺產”的歷史性轉型。當前文化遺產的保護趨勢正從重視單一要素的遺產保護，轉向同時重視由文化要素與自然要素相互作用而形成的“混合遺產”“文化景觀”保護；從重視“點”、“面”的保護轉向同時重視“大型文化遺產”和“線性文化遺產”的保護；從重視“靜態遺產”的保護轉向同時重視“動態遺產”和“活態遺產”的保護等六個方面。中國五千年文明史孕育了數量眾多的跨區域型的線性文化遺產，如大運河、絲綢之路、茶馬古道等等。雖然針對絲綢之路、大運河等線性文化遺產的普查、研究、保護及申遺工作已經拉開的序幕②，但是，當前國家歷史文化遺產保護體系尚沒有涉及如大運河等跨區域型的線性文化遺產保護（俞孔堅, 2003, 2004）。國內對線性文化遺產保護的理論與方法研究亟待深入開展。 值得重視的是，按世界遺產委員會（2005）的相關規定，所有申報的世界遺產都必須提交管理規劃③。同時，作為國家重點文物保護單位的大運河等線性文化遺產也必須編制全國重點文物保護單位保護規劃（全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法, 2007）。而當前現有的保護規劃編制體系，如全國重點文物保護單位保護規劃等，就難以應對大運河這樣一類跨越8省2市長約1 800余公里，有著復雜多樣的自然與文化資源，行政管理主體，并且當前及今后仍繼續使用的“活態”的線性文化遺產。這就意味著我們必須學習并借鑒遺產保護領域先進國家或組織相同類型規劃的編制體系、步驟與內容等等，從中汲取寶貴的經驗，從而結合當前中國的具體實情形成一套基于世界遺產保護先進理論的、體現出中國人智慧的、具有開創性的“線性文化遺產保護規劃”編制體系④。 美國先進的遺產區域的保護思想及其完善的管理規劃的編制體系無疑是工作需要借鑒的重要對象之一，本文對從“可行性研究”到“管理規劃”編制體系的步驟、內容與方法進行了詳細介紹，希望對我國“線性文化遺產保護規劃”編制方法的形成有所裨益。 致謝：本文在寫作過程中得到了北京大學景觀設計學研究院李迪華、朱強、彭文潔；中國文化遺產研究院張廷皓、李宏松、于冰、趙夏、顧軍、滕磊；中國水利水電科學研究院譚徐明、王英華的幫助與指正，特此致謝。 注釋 ① 如伊利諾伊和密歇根運河1984年通過的《伊利諾伊和密歇根運河國家遺產廊道法》（Illinois and Michigan Canal National Heritage Corridor Act of 1984）。 ② 2006年5月，國務院將京杭大運河（春秋至清）公布為第六批全國重點文物保護單位。同年12月，大運河、絲綢之路（中國段）被列入《中國世界文化遺產預備名單》。2007年12月，國家文物局蘭州“絲綢之路申報世界遺產協調工作會議”公布了2008年4月完成保護管理規劃編制，并于10月提交世界遺產委員會，爭取2010年作為聯合申報項目申報成功的時間表（新華網, 2007）。2007年9月26日國家文物局宣布江蘇省揚州市為大運河申報世界遺產的牽頭城市與“大運河聯合申遺辦公室”成立。2008年3月為大運河保護規劃編制“揚州會議”召開，大運河保護規劃編制與申報世界遺產各項準備工作已提上日程。2007年4月，國務院開始進行全國第三次文物普查工作，文化線路等被列為普查對象（人民網, 2007）。以上事件與行動不僅表明國家對絲綢之路、大運河等線性文化遺產申請世界遺產已經展開了具體行動，而且標志著國家對線性文化遺產的全面普查、研究與保護工作已經拉開了序幕。 ③參見世界遺產委員會《實施保護世界文化與自然遺產公約操作指南》（2005）第31頁“保護與管理”及第105頁“提名格式與內容”中的相關內容。 ④ 中國文化遺產研究院張廷皓院長2008年2月29日在“大運河保護規劃編制討論會”中的講話。 參考文獻 [1] Blackstone Valley National Heritage Corridor commission. 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