自2006年10月1日頒布反洗錢法起，我國為打擊洗錢行為構(gòu)建起了一個法律責(zé)任框架體系，中途修改了這么多次到現(xiàn)在，實際執(zhí)行中仍有處罰形式過于單一和罰款力度弱兩個突出問題要引起重視。

專家認為，較弱的罰款力度和有限的處罰手段在實踐中會萌生很多問題，主要表現(xiàn)：一是懲戒作用低，一些金融機構(gòu)認為與其在反洗錢工作投入巨大資源、成本，不如認繳罰款了事；二是小額、零散罰款，起不到處罰一家、觸動一片的正面警示效應(yīng)，不僅難以觸動金融機構(gòu)，而且還會引發(fā)外界對我國政府推進反洗錢工作的決心與能力的質(zhì)疑。

1.反洗錢處罰實施難點

第一，《反洗錢法》關(guān)于經(jīng)濟處罰適用范圍限定過小。以反洗錢內(nèi)控機制為例，《反洗錢法》僅規(guī)定對“沒有按規(guī)定建立反洗錢內(nèi)部控制制度的”等情形責(zé)令機構(gòu)限期改正，不能滿足現(xiàn)有反洗錢監(jiān)管的實際需要，也和國際通行做法不一致。

我國反洗錢內(nèi)控機制是義務(wù)機構(gòu)反洗錢履職的基本制度保障。內(nèi)控制度只是反洗錢內(nèi)控機制的組成部分之一，無法涵蓋反洗錢人力資源配備、內(nèi)部監(jiān)督、反洗錢信息系統(tǒng)等其他重要因素。另一方面，反洗錢法規(guī)定，執(zhí)法檢查即便發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度存在缺陷也無法進行罰款，內(nèi)控機制建設(shè)的實際違法成本幾乎為0，義務(wù)機構(gòu)就難以從機制上解決問題。

第二，《反洗錢法》關(guān)于處罰幅度的設(shè)定不夠合理。《反洗錢法》采用“數(shù)值數(shù)距式”框定罰款金額區(qū)間。雖然保有“數(shù)距式”上下限的優(yōu)點，但還是難以避免“數(shù)值式”剛性缺陷，無法適應(yīng)洗錢及上游犯罪形勢變化，削弱了處罰懲戒力度。例如，從近年來已偵破的洗錢及上游犯罪案例看，涉及的犯罪資金數(shù)額巨大，但對致使洗錢后果發(fā)生的義務(wù)機構(gòu)，按現(xiàn)行規(guī)定處罰上限僅500萬元。

第三，《反洗錢法》授予的法律責(zé)任追究手段不充分。從實踐角度看，除了罰款以外的其他行政處罰手段未能被充分使用，尤其是“處罰建議權(quán)”在實踐中運用極其困難。究其原因，一個是《反洗錢法》對金融監(jiān)管機構(gòu)如何落實處罰建議要求不明確，對其履職約束力不夠；二是對反洗錢重大情節(jié)標準不明、實踐中缺乏爭議解決機制。對個人洗錢處罰機制也很單一。

2.國際國內(nèi)經(jīng)驗與借鑒


經(jīng)濟處罰范圍

在美國，對于內(nèi)控制度（措施和流程）、組織機構(gòu)（權(quán)責(zé)分工、人員配備）、審計、培訓(xùn)、系統(tǒng)（監(jiān)測）管理、風(fēng)險管理等內(nèi)控管理違規(guī)，均可直接進行罰款。

比如，2016年紐約州金融服務(wù)局對一中資銀行紐約分行處以2.15億美元罰款就是針對內(nèi)部控制、獨立審計及反洗錢培訓(xùn)等支柱義務(wù)的欠缺，而非針對具體違法行為。在英國，對于內(nèi)控管理的違規(guī)（比如內(nèi)部控制制度、組織機構(gòu)、培訓(xùn)等）可直接進行罰款。

民事罰款幅度詳情

在美國，按照違法行為的次數(shù)及持續(xù)時間單獨計算，單次違法行為最高處以10萬美元罰款；多次違法處罰金額按照違法次數(shù)或持續(xù)日期累加計算，上限為違法交易總額。在新加坡，對每項反洗錢違法行為可處以不超過100萬新加坡元的罰款；如屬持續(xù)的違法行為，按照持續(xù)時間每一天遞增10萬新加坡元罰款。

在我國香港，按違法情節(jié)采取數(shù)罪并罰或從重罪處理；對單一違法行為處最高100萬港元或違規(guī)所得3倍罰款；罰款金額亦應(yīng)與其違法所得掛鉤，確保罰款限額不隨時間和經(jīng)濟發(fā)展而減弱其威力。

其他處罰措施

英國《2017年反洗錢條例》與法國《反洗錢法》分別規(guī)定可以對違規(guī)的個人或機構(gòu)發(fā)布譴責(zé)聲明。并限制機構(gòu)業(yè)務(wù)。英國《2017年反洗錢條例》規(guī)定，可對違反規(guī)定的支付服務(wù)供應(yīng)商暫停、限制或者取消授權(quán)許可。法國《反洗錢法》規(guī)定可以對機構(gòu)作出禁止開展某項業(yè)務(wù)（最高可達10年）、吊銷經(jīng)營執(zhí)照等處罰。

另外，英國《2017年反洗錢條例》規(guī)定可對違反規(guī)定的高管人員暫時禁止、永久禁止擔(dān)任管理職務(wù)。法國《反洗錢法》規(guī)定可禁止高管從業(yè)（最高可達10年）。還有就是警告處罰。法國《反洗錢法》規(guī)定可對機構(gòu)進行警告。最后還有行政和解，美國金融監(jiān)管部門在對被監(jiān)管對象處以民事罰款時較多運用該手段。

在我國，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類包括：警告；罰款；沒收違法所得財物；強制停產(chǎn)；暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

其中警告、罰款、沒收違法所得、非法財物、行政拘留等處罰方式可以用于犯罪個人。此外，在對相關(guān)責(zé)任人處罰方面，我國金融監(jiān)管領(lǐng)域其他法律法規(guī)也規(guī)定了警告、處分或撤銷任職資格、禁止從業(yè)、市場禁入等處罰方式。上述均可在反洗錢領(lǐng)域加以借鑒。

“雙罰”措施

對于海外經(jīng)驗，以美國為例，監(jiān)管部門可對違法行為實施“雙罰”，但并非強制要求。在反洗錢合規(guī)方面，以執(zhí)法最嚴的紐約州金融服務(wù)局為例，在衡量處罰幅度時的考慮因素包括董事、高級管理層參與違法行為的程度，但法律未硬性規(guī)定“雙罰”要求，僅當(dāng)監(jiān)管部門認定董事、高級管理層等對違法行為負有重大故意、重大疏忽等責(zé)任時才對相關(guān)負責(zé)人進行經(jīng)濟處罰。

從我國實踐情況來看，當(dāng)前金融機構(gòu)執(zhí)行洗錢風(fēng)險管理措施的情況存在數(shù)量少、層次低、范圍窄的問題，已采取的措施中又以主動性較弱的第一類風(fēng)險管理措施為主，而少量主動采取的風(fēng)險管理措施，在實踐中還面臨著法律訴訟風(fēng)險，可謂障礙重重。

究其根源，一方面是我國反洗錢工作起步較晚，金融機構(gòu)和社會公眾對洗錢問題認識程度不高，金融機構(gòu)主動采取風(fēng)險管理措施的意識和社會公眾對風(fēng)險管理措施的接受度還比較低；另一方面是反洗錢法律法規(guī)滯后。我國現(xiàn)行反洗錢法律法規(guī)既未賦予金融機構(gòu)建立洗錢風(fēng)險管理體系并主動采取洗錢風(fēng)險管理措施的義務(wù)，也未在法律層面充分保障金融機構(gòu)依法采取洗錢風(fēng)險管理措施的權(quán)利，僅有的強制性限制措施還存在適用范圍過窄的局限。這些因素都制約了洗錢風(fēng)險管理措施在反洗錢體系中的預(yù)防作用
2.修改反洗錢法建議

擴充經(jīng)濟處罰范圍。首先需增加對內(nèi)控機制建設(shè)違規(guī)行為的經(jīng)濟處罰。在“限期改正”的基礎(chǔ)上，增加對“未按照規(guī)定建立健全反洗錢內(nèi)部控制機制”的經(jīng)濟處罰規(guī)定，既落實金融行動特別工作組（FATF）“風(fēng)險為本”要求，又可有效督促義務(wù)機構(gòu)在實踐中加強頂層機制建設(shè)。

內(nèi)控機制的范疇全面覆蓋洗錢風(fēng)險管理政策與程序、內(nèi)部控制制度、組織機構(gòu)建設(shè)、反洗錢人力資源配備、反洗錢信息系統(tǒng)建設(shè)、內(nèi)部審計與考核、反洗錢培訓(xùn)等方面。考慮到機構(gòu)規(guī)模、持續(xù)時間、性質(zhì)、造成后果等因素，建議處罰幅度設(shè)定為20萬～200萬元，既可充分體現(xiàn)機構(gòu)差異性，又可有力提升對機構(gòu)董事、高級管理人員的警示和震懾力度。

組合處罰方式，擴展行政處罰幅度：借鑒《證券法》“倍率數(shù)距式+數(shù)值數(shù)距式”的綜合處罰模式，突破現(xiàn)行的數(shù)值數(shù)距式限制。對于性質(zhì)嚴重或造成洗錢后果發(fā)生的違法行為類型，將“違法交易金額”或“掩飾、隱瞞或轉(zhuǎn)移金額”等與行為人違法行為直接相關(guān)的數(shù)值作為罰款基礎(chǔ)數(shù)值，并乘以一定“倍率”。基礎(chǔ)數(shù)值越大，違法情節(jié)越嚴重相應(yīng)罰款額度越高。

此外，相關(guān)處罰幅度區(qū)間需再次擴大。比如對沒有按照規(guī)定開展客戶身份識別以及未按規(guī)定保存客戶身份資料、交易記錄等違規(guī)違法行為的處罰幅度由目前的20~50萬元提升為20～200萬元；對于導(dǎo)致洗錢后果發(fā)生的，處罰幅度由目前的50～500萬元提升為200～1000萬元。

完善行政處罰手段。一是明確金融監(jiān)管機構(gòu)對“處罰建議權(quán)”的反饋要求。《反洗錢法》設(shè)定的“處罰建議權(quán)”僅單方規(guī)定了反洗錢行政主管部門的職能，未對金融監(jiān)管機構(gòu)后續(xù)行為進行明確。人民銀行等三部委《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》第22條建議：“人民銀行基于對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的風(fēng)險判斷，可建議相關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施。相關(guān)監(jiān)管部門需積極采納并及時回復(fù)”。

建議《反洗錢法》比照上述要求，增加金融監(jiān)管機構(gòu)對反洗錢行政處罰建議積極采納并及時反饋的要求。二是增加“處罰建議權(quán)”前置條件。借鑒其他金融監(jiān)督管理法規(guī)，將逾期不調(diào)整優(yōu)化也作為反洗錢行政主管部門建議對金融機構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人限制業(yè)務(wù)經(jīng)營、行業(yè)準入的先行條件。

完善對相關(guān)責(zé)任人的處罰措施。建議保留目前使用的《反洗錢法》中的“雙罰”原則，并對相關(guān)責(zé)任人設(shè)置多層次、遞進式、高彈性的處罰方式。區(qū)別不同情形，對相關(guān)責(zé)任人可單處或并處：警告、罰款、建議取消一定期限直至終身任職資格、建議禁止一定期限到終身從事有關(guān)金融行業(yè)相關(guān)工作等。

今年上半年的6個月中，大額額罰單頻現(xiàn)，有3個月的處罰金額超過5000萬，分別是1月、2月、4月；總行開出的3張罰單在2月份，超過6000萬的超大額罰單在4月，1月份公示的罰單中包括了一部分2019年處罰的。反洗錢政策還會進一步完善，你的建議是什么呢？