自2006年10月1日頒布反洗錢(qián)法起，我國(guó)為打擊洗錢(qián)行為構(gòu)建起了一個(gè)法律責(zé)任框架體系，中途修改了這么多次到現(xiàn)在，實(shí)際執(zhí)行中仍有處罰形式過(guò)于單一和罰款力度弱兩個(gè)突出問(wèn)題要引起重視。

專家認(rèn)為，較弱的罰款力度和有限的處罰手段在實(shí)踐中會(huì)萌生很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)：一是懲戒作用低，一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為與其在反洗錢(qián)工作投入巨大資源、成本，不如認(rèn)繳罰款了事；二是小額、零散罰款，起不到處罰一家、觸動(dòng)一片的正面警示效應(yīng)，不僅難以觸動(dòng)金融機(jī)構(gòu)，而且還會(huì)引發(fā)外界對(duì)我國(guó)政府推進(jìn)反洗錢(qián)工作的決心與能力的質(zhì)疑。

1.反洗錢(qián)處罰實(shí)施難點(diǎn)

第一，《反洗錢(qián)法》關(guān)于經(jīng)濟(jì)處罰適用范圍限定過(guò)小。以反洗錢(qián)內(nèi)控機(jī)制為例，《反洗錢(qián)法》僅規(guī)定對(duì)“沒(méi)有按規(guī)定建立反洗錢(qián)內(nèi)部控制制度的”等情形責(zé)令機(jī)構(gòu)限期改正，不能滿足現(xiàn)有反洗錢(qián)監(jiān)管的實(shí)際需要，也和國(guó)際通行做法不一致。

我國(guó)反洗錢(qián)內(nèi)控機(jī)制是義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)履職的基本制度保障。內(nèi)控制度只是反洗錢(qián)內(nèi)控機(jī)制的組成部分之一，無(wú)法涵蓋反洗錢(qián)人力資源配備、內(nèi)部監(jiān)督、反洗錢(qián)信息系統(tǒng)等其他重要因素。另一方面，反洗錢(qián)法規(guī)定，執(zhí)法檢查即便發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度存在缺陷也無(wú)法進(jìn)行罰款，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的實(shí)際違法成本幾乎為0，義務(wù)機(jī)構(gòu)就難以從機(jī)制上解決問(wèn)題。

第二，《反洗錢(qián)法》關(guān)于處罰幅度的設(shè)定不夠合理。《反洗錢(qián)法》采用“數(shù)值數(shù)距式”框定罰款金額區(qū)間。雖然保有“數(shù)距式”上下限的優(yōu)點(diǎn)，但還是難以避免“數(shù)值式”剛性缺陷，無(wú)法適應(yīng)洗錢(qián)及上游犯罪形勢(shì)變化，削弱了處罰懲戒力度。例如，從近年來(lái)已偵破的洗錢(qián)及上游犯罪案例看，涉及的犯罪資金數(shù)額巨大，但對(duì)致使洗錢(qián)后果發(fā)生的義務(wù)機(jī)構(gòu)，按現(xiàn)行規(guī)定處罰上限僅500萬(wàn)元。

第三，《反洗錢(qián)法》授予的法律責(zé)任追究手段不充分。從實(shí)踐角度看，除了罰款以外的其他行政處罰手段未能被充分使用，尤其是“處罰建議權(quán)”在實(shí)踐中運(yùn)用極其困難。究其原因，一個(gè)是《反洗錢(qián)法》對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何落實(shí)處罰建議要求不明確，對(duì)其履職約束力不夠；二是對(duì)反洗錢(qián)重大情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不明、實(shí)踐中缺乏爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)個(gè)人洗錢(qián)處罰機(jī)制也很單一。

2.國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)與借鑒


經(jīng)濟(jì)處罰范圍

在美國(guó)，對(duì)于內(nèi)控制度（措施和流程）、組織機(jī)構(gòu)（權(quán)責(zé)分工、人員配備）、審計(jì)、培訓(xùn)、系統(tǒng)（監(jiān)測(cè)）管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)控管理違規(guī)，均可直接進(jìn)行罰款。

比如，2016年紐約州金融服務(wù)局對(duì)一中資銀行紐約分行處以2.15億美元罰款就是針對(duì)內(nèi)部控制、獨(dú)立審計(jì)及反洗錢(qián)培訓(xùn)等支柱義務(wù)的欠缺，而非針對(duì)具體違法行為。在英國(guó)，對(duì)于內(nèi)控管理的違規(guī)（比如內(nèi)部控制制度、組織機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)等）可直接進(jìn)行罰款。

民事罰款幅度詳情

在美國(guó)，按照違法行為的次數(shù)及持續(xù)時(shí)間單獨(dú)計(jì)算，單次違法行為最高處以10萬(wàn)美元罰款；多次違法處罰金額按照違法次數(shù)或持續(xù)日期累加計(jì)算，上限為違法交易總額。在新加坡，對(duì)每項(xiàng)反洗錢(qián)違法行為可處以不超過(guò)100萬(wàn)新加坡元的罰款；如屬持續(xù)的違法行為，按照持續(xù)時(shí)間每一天遞增10萬(wàn)新加坡元罰款。

在我國(guó)香港，按違法情節(jié)采取數(shù)罪并罰或從重罪處理；對(duì)單一違法行為處最高100萬(wàn)港元或違規(guī)所得3倍罰款；罰款金額亦應(yīng)與其違法所得掛鉤，確保罰款限額不隨時(shí)間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而減弱其威力。

其他處罰措施

英國(guó)《2017年反洗錢(qián)條例》與法國(guó)《反洗錢(qián)法》分別規(guī)定可以對(duì)違規(guī)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)發(fā)布譴責(zé)聲明。并限制機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。英國(guó)《2017年反洗錢(qián)條例》規(guī)定，可對(duì)違反規(guī)定的支付服務(wù)供應(yīng)商暫停、限制或者取消授權(quán)許可。法國(guó)《反洗錢(qián)法》規(guī)定可以對(duì)機(jī)構(gòu)作出禁止開(kāi)展某項(xiàng)業(yè)務(wù)（最高可達(dá)10年）、吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照等處罰。

另外，英國(guó)《2017年反洗錢(qián)條例》規(guī)定可對(duì)違反規(guī)定的高管人員暫時(shí)禁止、永久禁止擔(dān)任管理職務(wù)。法國(guó)《反洗錢(qián)法》規(guī)定可禁止高管從業(yè)（最高可達(dá)10年）。還有就是警告處罰。法國(guó)《反洗錢(qián)法》規(guī)定可對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行警告。最后還有行政和解，美國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)在對(duì)被監(jiān)管對(duì)象處以民事罰款時(shí)較多運(yùn)用該手段。

在我國(guó)，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類(lèi)包括：警告；罰款；沒(méi)收違法所得財(cái)物；強(qiáng)制停產(chǎn)；暫扣或吊銷(xiāo)許可證、執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

其中警告、罰款、沒(méi)收違法所得、非法財(cái)物、行政拘留等處罰方式可以用于犯罪個(gè)人。此外，在對(duì)相關(guān)責(zé)任人處罰方面，我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域其他法律法規(guī)也規(guī)定了警告、處分或撤銷(xiāo)任職資格、禁止從業(yè)、市場(chǎng)禁入等處罰方式。上述均可在反洗錢(qián)領(lǐng)域加以借鑒。

“雙罰”措施

對(duì)于海外經(jīng)驗(yàn)，以美國(guó)為例，監(jiān)管部門(mén)可對(duì)違法行為實(shí)施“雙罰”，但并非強(qiáng)制要求。在反洗錢(qián)合規(guī)方面，以執(zhí)法最嚴(yán)的紐約州金融服務(wù)局為例，在衡量處罰幅度時(shí)的考慮因素包括董事、高級(jí)管理層參與違法行為的程度，但法律未硬性規(guī)定“雙罰”要求，僅當(dāng)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)定董事、高級(jí)管理層等對(duì)違法行為負(fù)有重大故意、重大疏忽等責(zé)任時(shí)才對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

從我國(guó)實(shí)踐情況來(lái)看，當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的情況存在數(shù)量少、層次低、范圍窄的問(wèn)題，已采取的措施中又以主動(dòng)性較弱的第一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)管理措施為主，而少量主動(dòng)采取的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，在實(shí)踐中還面臨著法律訴訟風(fēng)險(xiǎn)，可謂障礙重重。

究其根源，一方面是我國(guó)反洗錢(qián)工作起步較晚，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)洗錢(qián)問(wèn)題認(rèn)識(shí)程度不高，金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施的意識(shí)和社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的接受度還比較低；另一方面是反洗錢(qián)法律法規(guī)滯后。我國(guó)現(xiàn)行反洗錢(qián)法律法規(guī)既未賦予金融機(jī)構(gòu)建立洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理體系并主動(dòng)采取洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的義務(wù)，也未在法律層面充分保障金融機(jī)構(gòu)依法采取洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的權(quán)利，僅有的強(qiáng)制性限制措施還存在適用范圍過(guò)窄的局限。這些因素都制約了洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理措施在反洗錢(qián)體系中的預(yù)防作用
2.修改反洗錢(qián)法建議

擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)處罰范圍。首先需增加對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)違規(guī)行為的經(jīng)濟(jì)處罰。在“限期改正”的基礎(chǔ)上，增加對(duì)“未按照規(guī)定建立健全反洗錢(qián)內(nèi)部控制機(jī)制”的經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)定，既落實(shí)金融行動(dòng)特別工作組（FATF）“風(fēng)險(xiǎn)為本”要求，又可有效督促義務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中加強(qiáng)頂層機(jī)制建設(shè)。

內(nèi)控機(jī)制的范疇全面覆蓋洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理政策與程序、內(nèi)部控制制度、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、反洗錢(qián)人力資源配備、反洗錢(qián)信息系統(tǒng)建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)與考核、反洗錢(qián)培訓(xùn)等方面。考慮到機(jī)構(gòu)規(guī)模、持續(xù)時(shí)間、性質(zhì)、造成后果等因素，建議處罰幅度設(shè)定為20萬(wàn)～200萬(wàn)元，既可充分體現(xiàn)機(jī)構(gòu)差異性，又可有力提升對(duì)機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員的警示和震懾力度。

組合處罰方式，擴(kuò)展行政處罰幅度：借鑒《證券法》“倍率數(shù)距式+數(shù)值數(shù)距式”的綜合處罰模式，突破現(xiàn)行的數(shù)值數(shù)距式限制。對(duì)于性質(zhì)嚴(yán)重或造成洗錢(qián)后果發(fā)生的違法行為類(lèi)型，將“違法交易金額”或“掩飾、隱瞞或轉(zhuǎn)移金額”等與行為人違法行為直接相關(guān)的數(shù)值作為罰款基礎(chǔ)數(shù)值，并乘以一定“倍率”。基礎(chǔ)數(shù)值越大，違法情節(jié)越嚴(yán)重相應(yīng)罰款額度越高。

此外，相關(guān)處罰幅度區(qū)間需再次擴(kuò)大。比如對(duì)沒(méi)有按照規(guī)定開(kāi)展客戶身份識(shí)別以及未按規(guī)定保存客戶身份資料、交易記錄等違規(guī)違法行為的處罰幅度由目前的20~50萬(wàn)元提升為20～200萬(wàn)元；對(duì)于導(dǎo)致洗錢(qián)后果發(fā)生的，處罰幅度由目前的50～500萬(wàn)元提升為200～1000萬(wàn)元。

完善行政處罰手段。一是明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)“處罰建議權(quán)”的反饋要求。《反洗錢(qián)法》設(shè)定的“處罰建議權(quán)”僅單方規(guī)定了反洗錢(qián)行政主管部門(mén)的職能，未對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)后續(xù)行為進(jìn)行明確。人民銀行等三部委《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》第22條建議：“人民銀行基于對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，可建議相關(guān)監(jiān)管部門(mén)采取相應(yīng)監(jiān)管措施。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)需積極采納并及時(shí)回復(fù)”。

建議《反洗錢(qián)法》比照上述要求，增加金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)反洗錢(qián)行政處罰建議積極采納并及時(shí)反饋的要求。二是增加“處罰建議權(quán)”前置條件。借鑒其他金融監(jiān)督管理法規(guī)，將逾期不調(diào)整優(yōu)化也作為反洗錢(qián)行政主管部門(mén)建議對(duì)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人限制業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、行業(yè)準(zhǔn)入的先行條件。

完善對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處罰措施。建議保留目前使用的《反洗錢(qián)法》中的“雙罰”原則，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人設(shè)置多層次、遞進(jìn)式、高彈性的處罰方式。區(qū)別不同情形，對(duì)相關(guān)責(zé)任人可單處或并處：警告、罰款、建議取消一定期限直至終身任職資格、建議禁止一定期限到終身從事有關(guān)金融行業(yè)相關(guān)工作等。

今年上半年的6個(gè)月中，大額額罰單頻現(xiàn)，有3個(gè)月的處罰金額超過(guò)5000萬(wàn)，分別是1月、2月、4月；總行開(kāi)出的3張罰單在2月份，超過(guò)6000萬(wàn)的超大額罰單在4月，1月份公示的罰單中包括了一部分2019年處罰的。反洗錢(qián)政策還會(huì)進(jìn)一步完善，你的建議是什么呢？