——訪中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任兼規(guī)劃院院長(zhǎng)沈遲

　　2016年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取浙江省開(kāi)化縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)情況的匯報(bào)后當(dāng)場(chǎng)予以肯定；時(shí)隔一年半，2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》并指出，黨中央授權(quán)寧夏回族自治區(qū)開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來(lái)，寧夏探索了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，下一步要繼續(xù)編制完善空間規(guī)劃，深化體制機(jī)制改革，保障空間規(guī)劃落地實(shí)施。

作為《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》《市縣空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》編寫(xiě)工作的重要參與者和《浙江省開(kāi)化縣空間規(guī)劃》《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃》編制的主要牽頭單位，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在空間規(guī)劃的試點(diǎn)工作中發(fā)揮了積極而重要的作用。

　　寧夏空間規(guī)劃為何備受關(guān)注、有何特色？推行“多規(guī)合一”面臨哪些困難、如何破解？帶著這些問(wèn)題，記者采訪了中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任兼規(guī)劃院院長(zhǎng)沈遲。

　　先布棋盤(pán)后落棋子

　　2014年8月，國(guó)家發(fā)改委等四部門(mén)聯(lián)合提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

　　縣、市級(jí)試點(diǎn)為省級(jí)試點(diǎn)的開(kāi)展奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，也提供了可行經(jīng)驗(yàn)。2016年4月召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議，研究決定同意寧夏開(kāi)展空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點(diǎn)，使寧夏成為繼海南省之后，中央在全國(guó)開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點(diǎn)的第二個(gè)省區(qū)。

　　2016年8月，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心等單位即啟動(dòng)《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃》的編制工作。

　　“省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作成功與否，關(guān)鍵在于能否從根本上解決規(guī)劃打架的問(wèn)題，規(guī)劃是不是真的好用、管用、接地氣，規(guī)劃能否提升國(guó)土空間治理能力和效率，能否讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。”沈遲告訴記者，省級(jí)空間規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)從整體到局部、從宏觀到微觀、從空間規(guī)劃底圖到各類(lèi)空間要素配置的科學(xué)邏輯方法，從技術(shù)路徑上改變過(guò)去各類(lèi)空間性規(guī)劃條塊分割、各自為政的局面，也就是所謂的“先布棋盤(pán)，再落棋子”。

　　“先布棋盤(pán)”，就是先要對(duì)一個(gè)地方的資源環(huán)境進(jìn)行資源環(huán)境承載力和建設(shè)適宜性的“雙評(píng)價(jià)”。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同主體功能定位，科學(xué)測(cè)算城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間比例和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，并相應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田以及生態(tài)保護(hù)紅線，也即“三區(qū)三線”。

　　“后落棋子”，就是在“棋盤(pán)”布好后，把城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類(lèi)空間性規(guī)劃的核心內(nèi)容和空間要素，像“棋子”一樣，按照一定的規(guī)則和次序，有機(jī)整合落入“棋盤(pán)”。

　　沈遲表示，“先布棋盤(pán)，后落棋子”可以確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類(lèi)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題。

　　上下聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌規(guī)劃

　　當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期，新一輪改革任務(wù)艱巨繁重。

　　“隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、土地資源利用不集約等問(wèn)題日益突出。”沈遲說(shuō)，規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出的各種問(wèn)題，背后反映的既有對(duì)有法不依、有規(guī)不執(zhí)的發(fā)展無(wú)序、管理隨意的無(wú)奈，也有現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾、內(nèi)容交叉重疊，造成依法編制的規(guī)劃相互矛盾的現(xiàn)實(shí)。

　　開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”、踐行生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對(duì)于形成全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，提升空間規(guī)劃的編制質(zhì)量和實(shí)施效率，改革創(chuàng)新規(guī)劃體制機(jī)制、降低規(guī)劃領(lǐng)域的制度性交易成本具有重要意義。

　　“市縣‘多規(guī)合一’的試點(diǎn)工作使我們認(rèn)識(shí)到，市縣空間規(guī)劃是省級(jí)空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，然而兩者之間并不是簡(jiǎn)單的自上而下分解執(zhí)行，或者自下而上、自上而下拼合的關(guān)系。兩者是各有分工、各有側(cè)重的統(tǒng)一整體，不能讓省級(jí)空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃變成各說(shuō)各話的‘兩張皮’。”沈遲談道，空間規(guī)劃改革是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)、較為復(fù)雜的工作，需要實(shí)實(shí)在在的上下聯(lián)動(dòng)，把省級(jí)的宏觀管理與市縣的微觀管控、省級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與市縣的具體要求有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

　　據(jù)介紹，寧夏空間規(guī)劃就探索了空間規(guī)劃上下聯(lián)動(dòng)的模式，并設(shè)計(jì)了相應(yīng)的技術(shù)路徑：自上而下，自治區(qū)層面有機(jī)整合現(xiàn)行多項(xiàng)空間性規(guī)劃，編制形成一本規(guī)劃，市縣層面編制市縣空間規(guī)劃；自下而上，市縣層面各部門(mén)提出反饋調(diào)整意見(jiàn)，由自治區(qū)拼合、研究；再自上而下，自治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對(duì)各市縣空間規(guī)劃提出管控調(diào)整建議；最后聯(lián)動(dòng)反饋，自治區(qū)層面編制形成空間規(guī)劃成果，并統(tǒng)籌指導(dǎo)形成市縣空間規(guī)劃成果。

　　“上下聯(lián)動(dòng)的模式有助于我們規(guī)避幾個(gè)誤區(qū)——‘多規(guī)合一’不是簡(jiǎn)單地堆砌拼湊、消除表面差異合并同類(lèi)項(xiàng)，不是‘多規(guī)加一’，更不是以控制性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)。”沈遲表示。

　　道阻且長(zhǎng)行則將至

　　從最初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，再到以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，生態(tài)規(guī)劃、綜合交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、教育等公共服務(wù)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的“多規(guī)合一”，規(guī)劃改革實(shí)踐工作的逐步深入，為區(qū)域破解發(fā)展難題找到了突破口，面臨的困難也是不言而喻。

　　“我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體系及法規(guī)要求已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變，各個(gè)規(guī)劃也都形成了一定的體系和慣例，想要打破原來(lái)的條框，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的‘多規(guī)合一’，真是道阻且長(zhǎng)！”談到“多規(guī)合一”推行過(guò)程中的協(xié)調(diào)性矛盾，沈遲舉了幾個(gè)例子。

　　比如，一塊土地是否是林地，不同部門(mén)的界定不一樣。林業(yè)部門(mén)認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)樹(shù)木郁蔽度達(dá)到30%就是林地；但在土地部門(mén)看來(lái)，這個(gè)比例要達(dá)到40%以上。而10%的差別在現(xiàn)實(shí)中涉及的土地面積就相當(dāng)大，這就會(huì)引起森林覆蓋率的計(jì)算等方面的矛盾。此外，對(duì)于同一塊土地，農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)定為基本農(nóng)田，發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本農(nóng)田補(bǔ)貼；林業(yè)部門(mén)認(rèn)定是林地，也同時(shí)發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補(bǔ)貼。這就是多部門(mén)同時(shí)進(jìn)行空間管制所造成的矛盾。

　　事實(shí)上，矛盾遠(yuǎn)不止于此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題和管理機(jī)制問(wèn)題也是“多規(guī)合一”推行過(guò)程中遇到的難題。

　　沈遲告訴記者，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，各級(jí)空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)涉及的內(nèi)容、深度，“雙評(píng)價(jià)”和“三區(qū)三線”劃定的精度和技術(shù)方法還需要進(jìn)一步研究探索、不斷完善；而規(guī)劃完成以后，如何對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估、如何使用評(píng)估結(jié)果，也需要進(jìn)一步創(chuàng)新探索。在管理機(jī)制方面，國(guó)家、省級(jí)、市縣“多規(guī)合一”空間規(guī)劃編制機(jī)制、規(guī)劃體系健全，與政府部門(mén)設(shè)置、部門(mén)事權(quán)、地區(qū)事權(quán)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，目前還不協(xié)調(diào)，需要通過(guò)改革進(jìn)行重新構(gòu)建；“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體制的真正完善和實(shí)施的有效性，還需要同政府的管理體制改革、管理構(gòu)架優(yōu)化、管理事權(quán)重構(gòu)等重大改革事項(xiàng)深入融合。“這些改革的難度遠(yuǎn)比規(guī)劃編制的技術(shù)難度大得多，還需要相關(guān)部門(mén)鍥而不舍地努力和堅(jiān)持。”

　　“這是一場(chǎng)深刻而艱巨的改革。”沈遲表示，“要從生態(tài)文明建設(shè)的高度來(lái)看待這項(xiàng)改革，同時(shí)也要堅(jiān)信‘道阻且長(zhǎng)，行則將至’。”