省級國土空間規(guī)劃中景觀風(fēng)貌規(guī)劃方法的思考

2020-03-25 10:26:59 作者：黃少宏徐有鋼來源：中國城市規(guī)劃學(xué)會瀏覽次數(shù)：

　　自然資源部新近發(fā)布了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱指南），使省級國土空間規(guī)劃的編制有了依據(jù)。《指南》提出“以人民對美好生活的向往為目標(biāo)，堅持增進(jìn)人民福祉，改善人居環(huán)境，提升國土空間品質(zhì)。建設(shè)美麗國土，促進(jìn)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調(diào)的空間格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，滿足高品質(zhì)生活”。如何在省域空間尺度實(shí)現(xiàn)“提升國土空間品質(zhì)，建設(shè)美麗國土”是規(guī)劃師們需要認(rèn)真思考的新課題。

　　我院2016年—2018年編制完成了《寧夏回族自治區(qū)特色風(fēng)貌規(guī)劃》（以下簡稱寧夏風(fēng)貌規(guī)劃），并在編制過程中與寧夏省級國土空間規(guī)劃（試點(diǎn)）進(jìn)行了充分銜接，取得了比較好的成效。因此，我們對《指南》中有關(guān)風(fēng)貌規(guī)劃的內(nèi)容比較關(guān)注。

　　一、省級國土空間規(guī)劃對風(fēng)貌規(guī)劃有明確的技術(shù)要求

　　《指南》中涉及風(fēng)貌的相關(guān)表述主要有以下幾方面的內(nèi)容。

　　一是歷史文化與自然景觀資源保護(hù)和利用：

　　“構(gòu)建歷史文化與自然景觀網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一納入省級國土空間規(guī)劃。梳理各種涉及保護(hù)與利用空間管控要求，制定區(qū)域整體保護(hù)措施，延續(xù)歷史文脈，突出地方特色，做好保護(hù)、傳承、利用”。

　　二是在指導(dǎo)性要求中提出：

　　“運(yùn)用國土空間地理設(shè)計方法，結(jié)合全域旅游，加強(qiáng)自然和人文景觀的整體保護(hù)和塑造，充分供給多樣化、高品質(zhì)的魅力國土空間。探索綠水青山就是金山銀山的實(shí)現(xiàn)路徑，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提升自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)價值”。

　　上述表述雖未出現(xiàn)風(fēng)貌規(guī)劃的字眼，但“構(gòu)建歷史文化與自然景觀網(wǎng)絡(luò)”、“塑造高品質(zhì)魅力國土空間”實(shí)際上就是風(fēng)貌規(guī)劃的任務(wù)范疇。省域尺度風(fēng)貌規(guī)劃具有的“大尺度、多要素、全覆蓋”的特點(diǎn)，涉及國土空間保護(hù)、開發(fā)和利用，生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治等活動，包含自然地理、人文歷史、社會環(huán)境等要素，涵蓋生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間。這與我們過去以城鎮(zhèn)為主要對象的風(fēng)貌規(guī)劃或城市設(shè)計相比提出了更高要求。

　　二、國際經(jīng)驗借鑒與省域風(fēng)貌規(guī)劃的作用

　　日本在城鎮(zhèn)化率60%左右時，于2004年頒布了《景觀法》，其目的是促進(jìn)國家旅游業(yè)發(fā)展、實(shí)施國土美化政策、促進(jìn)地方城市復(fù)興，以此應(yīng)對國民對良好景觀環(huán)境的需求。該法規(guī)定美麗的“景觀是國民共同的財富”，明確了國家和地方政府保護(hù)各類景觀的責(zé)任和權(quán)限。景觀范圍包含城市景觀和鄉(xiāng)村景觀，對自然風(fēng)景、歷史、文化、生計手段、經(jīng)濟(jì)活動等方面進(jìn)行控制引導(dǎo)。

　　意大利在城鎮(zhèn)化率65%時，于1985年頒布《加拉索法》（景觀法），該法設(shè)立背景是應(yīng)對80年代意大利環(huán)境問題顯現(xiàn)，該法將地形、地質(zhì)、土壤、水系、植被、動物、歷史以及考古等內(nèi)容納入規(guī)劃編制與管理，其規(guī)劃層次分國家—大區(qū)（省）—城市，規(guī)劃范圍為行政轄區(qū)。

　　日本《景觀法》涵蓋城市、鄉(xiāng)村和自然環(huán)境環(huán)境等物質(zhì)空間，也包含歷史文化的控制，對人與自然和諧發(fā)展、傳承歷史文化起到積極作用。意大利《加拉索法》值得借鑒的經(jīng)驗是多要素、全域性、分層管理，對生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間景觀進(jìn)行有效管理。

　　伴隨國土空間規(guī)劃體系的建立，首先應(yīng)在各級國土空間規(guī)劃編制中完善風(fēng)貌規(guī)劃內(nèi)容，形成逐級傳導(dǎo)的管控機(jī)制；其次，逐步完善從省級風(fēng)貌規(guī)劃到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的各級風(fēng)貌規(guī)劃、城市設(shè)計編制和管控體系，各級政府編制風(fēng)貌專項規(guī)劃、城市設(shè)計；最后時機(jī)成熟時實(shí)現(xiàn)對風(fēng)貌的法制化管理。

　　當(dāng)前，省域風(fēng)貌規(guī)劃在全國基本缺失，是應(yīng)盡快補(bǔ)上的短板，省域風(fēng)貌規(guī)劃的意義在于彰顯地理景觀特征、凝聚文化認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)景觀風(fēng)貌整體提升，增強(qiáng)區(qū)域競爭力；打破行政區(qū)隔閡、提煉和優(yōu)化區(qū)域文化與自然資源結(jié)構(gòu)、分區(qū)有序?qū)嵤╋L(fēng)貌管控，引導(dǎo)各市縣特色化發(fā)展；以人的生活與經(jīng)濟(jì)活動區(qū)域和軌跡為重點(diǎn)，通過重點(diǎn)風(fēng)貌要素建設(shè)，整合各類特色空間資源，實(shí)現(xiàn)各類景觀風(fēng)貌資源價值的總體提升，即實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化。

　　三、寧夏省域風(fēng)貌規(guī)劃的探索實(shí)踐

　　鑒于《指南》剛剛發(fā)布，因時間所限，筆者尚不能科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)談及省級國土空間規(guī)劃中有關(guān)風(fēng)貌規(guī)劃的具體技術(shù)和內(nèi)容，但可將《寧夏風(fēng)貌規(guī)劃》項目的一些技術(shù)思路與同行分享。

　　1、判斷區(qū)域?qū)用婢坝^風(fēng)貌管控重點(diǎn)，制定省級風(fēng)貌規(guī)劃技術(shù)路線和內(nèi)容框架

　　該規(guī)劃以寧夏全域6.6萬平方公里為規(guī)劃范圍。對于“跨區(qū)域、特征復(fù)合、大尺度”的風(fēng)貌系統(tǒng)，如何在省級層面構(gòu)建體系、提煉重點(diǎn)、協(xié)調(diào)各層級政府統(tǒng)一管控是該項目的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　通過系統(tǒng)梳理國內(nèi)外案例，結(jié)合省級政府事權(quán)，規(guī)劃將“強(qiáng)特色”和“控底線”兩方面作為省級風(fēng)貌管控的重點(diǎn)，制定“資源識別與價值評判、整體風(fēng)貌系統(tǒng)構(gòu)建、重點(diǎn)分區(qū)指引與要素通則管控、實(shí)施與管理”的技術(shù)路線。