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陳先珍：實(shí)行山林"兩權(quán)分離"管理促進(jìn)景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的探索

　　中國風(fēng)景園林網(wǎng)訊 2009年12月4日，"中國武夷山世界遺產(chǎn)保護(hù)高峰論壇"在福建省武夷山風(fēng)景名勝區(qū)開幕，來自世界遺產(chǎn)領(lǐng)域的著名專家、學(xué)者、政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，國內(nèi)遺產(chǎn)地的同志以及媒體記者約160多人，就當(dāng)前我國世界文化與自然遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作中面臨的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行了深入探討，并共同發(fā)布了《中國世界遺產(chǎn)保護(hù)高峰論壇武夷山倡議書》。

　　武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)主任陳先珍在論壇上作了主題為"實(shí)行山林'兩權(quán)分離'管理促進(jìn)景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的探索"的發(fā)言。他介紹了武夷山風(fēng)景名勝區(qū)解決景區(qū)山林所有制與景區(qū)管理方面問題矛盾的成功經(jīng)驗(yàn)。2002年以來，武夷山景區(qū)結(jié)合實(shí)際，在理順景區(qū)山林權(quán)屬方面進(jìn)行了積極的探索，經(jīng)過多年不懈努力，總結(jié)出景區(qū)山林"兩權(quán)分離"管理的模式，有效地解決了景區(qū)山林權(quán)屬與景區(qū)保護(hù)管理利用存在的問題，促進(jìn)了景區(qū)與周邊村民的和諧發(fā)展，景區(qū)的保護(hù)管理得到了進(jìn)一步的提高，景區(qū)的旅游品質(zhì)也得到了進(jìn)一步的提升。

　　以下是陳先珍主任在會(huì)上所發(fā)表的論文內(nèi)容：

　　實(shí)行山林"兩權(quán)分離"管理促進(jìn)景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的探索

　　嚴(yán)格遵循"科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用"的原則，加強(qiáng)景區(qū)保護(hù)、管理、利用，實(shí)現(xiàn)景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展是景區(qū)管理者義不容辭的責(zé)任。目前全國風(fēng)景名勝區(qū)中，相當(dāng)部分景區(qū)山林屬于村集體所有，給新形勢下景區(qū)的保護(hù)管理利用帶來諸多矛盾和問題。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施和全國集體林權(quán)制度改革的全面推進(jìn)，存在的矛盾和問題有越演越烈之勢。2002年以來，武夷山景區(qū)結(jié)合實(shí)際，在理順景區(qū)山林權(quán)屬方面進(jìn)行了積極的探索，經(jīng)過多年不懈努力，總結(jié)出景區(qū)山林"兩權(quán)分離"管理的模式，有效地解決了景區(qū)山林權(quán)屬與景區(qū)保護(hù)管理利用存在的問題，促進(jìn)了景區(qū)與周邊村民的和諧發(fā)展，景區(qū)的保護(hù)管理得到了進(jìn)一步的提高，景區(qū)的旅游品質(zhì)也得到了進(jìn)一步的提升。

　　一、 武夷山景區(qū)基本情況

　　武夷山地處福建省北部，自古以來，就以碧水與丹山的完美結(jié)合、人文與自然的有機(jī)融合而享有盛名，是國家首批重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，1999年12月被聯(lián)合國教科文組織列入"世界文化與自然遺產(chǎn)名錄"，成為全球第23處、中國第4處世界雙遺產(chǎn)地。近幾年來，武夷山風(fēng)景區(qū)先后被授予"全國文明單位"、" 全國文明風(fēng)景旅游區(qū)"、"國家5A級(jí)景區(qū)"、"中華十大名山"、"國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治十佳單位"、"最受群眾喜愛的中國十大風(fēng)景名勝區(qū)"、"最佳資源保護(hù)的中國十大風(fēng)景名勝區(qū)"等榮譽(yù)稱號(hào)，成為福建省對外展示的重要名片和窗口。

　　武夷山風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)（主景區(qū)）面積64平方公里，轄區(qū)內(nèi)有武夷街道天心村、星村鎮(zhèn)星村村、興田鎮(zhèn)南源嶺村等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）7個(gè)村、107個(gè)村民小組、3049戶、11277人，其中武夷街道天心村行政區(qū)域全部在主景區(qū)內(nèi)，其余6個(gè)村部分行政區(qū)域在主景區(qū)內(nèi)。主景區(qū)內(nèi)原有居民1306戶、5830人，目前已外遷1186戶5300人。主景區(qū)林地面積77645畝，2000年全部劃為生態(tài)公益林，林地中集體林面積占99.6%，武夷街道天心村林地全部劃入主景區(qū)。

　　二、 景區(qū)山林權(quán)屬關(guān)系問題提出的背景與成因

　　獲得"世界雙遺產(chǎn)"這一世界級(jí)榮譽(yù)后，武夷山景區(qū)深刻感悟到武夷山已經(jīng)站在了新的起點(diǎn)，今后保護(hù)要求更高，責(zé)任更加重大，在實(shí)際行動(dòng)上不斷強(qiáng)化保護(hù)措施，提高保護(hù)管理水平。2002年景區(qū)提出了"一個(gè)提升、兩個(gè)拓展、三個(gè)同步"的發(fā)展思路和"把武夷山建設(shè)成為福建旅游的龍頭、全國景區(qū)的名牌、世界環(huán)保的典范"的發(fā)展目標(biāo)，啟動(dòng)了世界遺產(chǎn)二期保護(hù)工程（即暢通工程）建設(shè)，傾心打造世界級(jí)精品景區(qū)。與此同時(shí)，景區(qū)積極主動(dòng)幫助景區(qū)外遷和周邊村民解決生產(chǎn)生活中存在的困難和問題，如景區(qū)投資統(tǒng)一建立安置區(qū)，安置外遷村民；將景區(qū)內(nèi)的攤點(diǎn)全部交給村民經(jīng)營；景區(qū)新增用工以當(dāng)?shù)卮迕駷橹鳎幻磕陱木皡^(qū)財(cái)政收入中切出部分資金用于有關(guān)村的基礎(chǔ)設(shè)施改善和公益事業(yè)建設(shè)；生態(tài)公益林補(bǔ)助資金全額下?lián)艿酱宓取Ｍ瑫r(shí)，景區(qū)旅游的發(fā)展也直接帶動(dòng)了茶葉、服務(wù)業(yè)等旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)，改善和提高景區(qū)周邊村民的生產(chǎn)生活水平，景區(qū)與村民共同發(fā)展的局面初步形成。

　　2001年南平市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)集體林經(jīng)營體制改革的意見》，在全省乃至全國率先開展集體林權(quán)改革，武夷山和南平各縣（市）一樣，在全市十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了以明晰所有權(quán)、落實(shí)經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革工作。2003年福建省人民政府和南平市人民政府又先后就全面推進(jìn)全省林改和進(jìn)一步深化南平林改工作出臺(tái)了文件，提出明確目標(biāo)任務(wù)和要求。雖然上級(jí)文件明確規(guī)定，生態(tài)公益林暫不列入這次林改的范圍，但由于景區(qū)旅游的加速發(fā)展，景區(qū)收入快速提高，村民對景區(qū)的期望和要求也越來越高，他們希望借這次林改的機(jī)會(huì)，從景區(qū)的發(fā)展中爭取盡可能多的利益。景區(qū)通過分析認(rèn)為，景區(qū)內(nèi)的山林屬各村集體所有，劃入景區(qū)保護(hù)管理后，村民發(fā)展生產(chǎn)受到不同程度的限制，如景區(qū)內(nèi)的茶葉是武夷巖茶的優(yōu)等茶，但景區(qū)內(nèi)嚴(yán)格禁止新的開荒種茶，村民提出合理的資金補(bǔ)償是必須的，也希望通過給各村合理的資金補(bǔ)償，取得村民支持，促進(jìn)景區(qū)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)景區(qū)與村民共同發(fā)展。可是，在當(dāng)時(shí)甚至現(xiàn)在國家對風(fēng)景區(qū)如何解決與集體山林存在的問題沒有相關(guān)的、具體的法律和政策規(guī)定，與武夷山景區(qū)類似的情況卻比較普遍，武夷山景區(qū)擔(dān)心倉促、盲目決策引起兄弟景區(qū)的不穩(wěn)定，由此開始進(jìn)行了理順景區(qū)山林權(quán)屬關(guān)系的探索和實(shí)踐。期間由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，經(jīng)歷時(shí)間較長，部分村民要求太高而且極為迫切，如部分村民提出沒有法律依據(jù)的以山林入股分紅的要求，有的村民要求將山林分戶管理，有的村民則提出天價(jià)的補(bǔ)償費(fèi)等，雙方意見一時(shí)難以統(tǒng)一。 2004年4月景區(qū)世遺二期保護(hù)封閉管理工程實(shí)施因村民阻攔受挫與景區(qū)山林權(quán)屬未解決有很大的關(guān)系。

　　三、 理順景區(qū)山林權(quán)屬關(guān)系的探索過程

　　針對景區(qū)山林權(quán)屬關(guān)系存在的問題和村民提出的要求，景區(qū)積極主動(dòng)，向上積極向各級(jí)政府和有關(guān)部門匯報(bào)，尋求通過法律和政策解決問題，向下與鎮(zhèn)、村和村民認(rèn)真協(xié)商，致力探索雙方都能接受的、和諧發(fā)展的方式，希望盡快找到解決問題的方案。一是鼓勵(lì)村民請最好的律師幫助村民與景區(qū)打官司，景區(qū)為村民支付一半的律師費(fèi)，村里請來律師后，律師進(jìn)行半個(gè)月的調(diào)研分析認(rèn)為，此類問題當(dāng)時(shí)國家法律沒有明確規(guī)定，不好操作，打官司這一方案只好半途而廢；二是請林業(yè)部門專家到景區(qū)進(jìn)行評估鑒定，測算出景區(qū)對各村山林的補(bǔ)償費(fèi)用，經(jīng)測算每畝山林每年收益約20元，成為后來景區(qū)支付各村山林有償使用費(fèi)的依據(jù)；三是省里派調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。省政府高度重視，時(shí)任副省長王美香同志批示，由省政府副秘書長帶領(lǐng)省建設(shè)廳、林業(yè)廳、國土資源廳、省法制辦等部門共10人組成調(diào)研組到武夷山進(jìn)行調(diào)研，寫出專題的調(diào)研報(bào)告。2004年12月29日王美香副省長根據(jù)省黨、政主要領(lǐng)導(dǎo)的批示精神，主持召開省政府專題會(huì)議，形成了《關(guān)于研究武夷山風(fēng)景區(qū)管理有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》，紀(jì)要確定設(shè)立扶持發(fā)展基金扶持景區(qū)各村，對景區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林進(jìn)行確權(quán)登記。此后，景區(qū)按照《紀(jì)要》精神，先后與各村村委會(huì)、村民代表、村民就扶持發(fā)展基金等問題進(jìn)行反復(fù)多次的探討、磨合、磋商， 2005年底與7個(gè)村全部達(dá)成共識(shí)，簽定了書面協(xié)議。2006年12月、2007年10月《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和《物權(quán)法》先后頒布實(shí)施，景區(qū)再次與各村村委會(huì)、村民代表、村民進(jìn)行協(xié)商，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和武夷山市政府專題會(huì)議紀(jì)要精神將扶持發(fā)展基金改名為山林有償使用費(fèi)，簽定了補(bǔ)充協(xié)議，明確了景區(qū)山林實(shí)行"兩權(quán)分離"管理的模式，困擾武夷山景區(qū)的山林權(quán)屬問題得到了較好的解決。

　　四、武夷山景區(qū)山林 "兩權(quán)分離"管理的主要內(nèi)容與操作程序

　　（一）主要內(nèi)容

　　1、實(shí)行山林權(quán)屬分離。即武夷山景區(qū)內(nèi)林地、林木所有權(quán)歸村委會(huì)所有，使用管理權(quán)歸景區(qū)管委會(huì)，由景區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一管理，有償使用。如今后國家對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的林地、林木所有權(quán)，使用權(quán)有新的規(guī)定時(shí)，按新規(guī)定辦理；同時(shí)，國家賦予風(fēng)景名勝內(nèi)集體或村民其它山林的權(quán)利和優(yōu)惠全面落實(shí)到村。

　　2、山林實(shí)行有償使用。景區(qū)管委會(huì)向村委會(huì)支付有償使用費(fèi)。有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)以2006年景區(qū)景點(diǎn)門票收入和雙方約定的每畝山林每年26元為基數(shù)，根據(jù)景點(diǎn)門票收入增長比例，有償使用費(fèi)同比例增加。

　　（二）操作程序

　　1、各相關(guān)村向市政府及景區(qū)管委會(huì)提交經(jīng)村民、村民代表、村兩委討論通過，并經(jīng)村民代表和村兩委簽字的關(guān)于對景區(qū)內(nèi)山林進(jìn)行確權(quán)的申請報(bào)告。

　　2、景區(qū)管委會(huì)根據(jù)各村的申請報(bào)告內(nèi)容以及調(diào)研的實(shí)際情況，書面向市政府請示，提出建議和意見，提請市政府的召開專題會(huì)議進(jìn)行研究，形成專題會(huì)議紀(jì)要，便于實(shí)際操作和今后備查。

　　3、景區(qū)管委會(huì)與各村鑒定協(xié)議，先由各村村民代表在協(xié)議上簽字，再由雙方法人代表鑒字蓋章生效。

　　4、請武夷山市公證處對協(xié)議進(jìn)行公證。

　　五、景區(qū)山林實(shí)行"兩權(quán)分離"管理的意義與成效

　　2008年6月8日黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變革，影響深遠(yuǎn)。理順景區(qū)山林權(quán)屬關(guān)系，對加強(qiáng)景區(qū)保護(hù)，發(fā)展和諧旅游，構(gòu)建和諧景區(qū)，促進(jìn)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展意義重大。就武夷山景區(qū)來說，通過實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離的"兩權(quán)分離"管理模式，建立有償使用機(jī)制，確保了景區(qū)周邊村民的利益，形成了景區(qū)與村民和諧發(fā)展的良好態(tài)勢，在保護(hù)武夷山世界雙遺產(chǎn)和打造世界級(jí)精品景區(qū)的道路上邁出了重要的一步，取得了實(shí)質(zhì)的效果。

　　（一）景區(qū)"暢通工程"順利實(shí)施。原來計(jì)劃于2004年4月1日實(shí)施的景區(qū)世遺二期保護(hù)封閉管理工程（即暢通工程）因山林權(quán)屬問題，遭到村民反對和阻攔受挫，景區(qū)山權(quán)權(quán)屬關(guān)系理順后，2008年元月28日景區(qū)"暢通工程"順利實(shí)施且平穩(wěn)運(yùn)行，廣大村民積極參與和支持。

　　（二）進(jìn)一步提升了武夷山景區(qū)的旅游品質(zhì)

　　"暢通工程"實(shí)施后，解決了制約景區(qū)發(fā)展的交通瓶頸，景區(qū)交通環(huán)境大大優(yōu)化，游客可以享受到暢通工程帶來的順暢、安全、舒適、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，乘坐的觀光車美觀舒適，游人可以從容欣賞沿路美景，享受良好的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)新了旅游的組織模式，實(shí)現(xiàn)了從景點(diǎn)游向景區(qū)游的轉(zhuǎn)變，提升了旅客的舒適度和旅游的品質(zhì)，游客的滿意度和景區(qū)美譽(yù)度大大提高。

　　（三）景區(qū)生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步保護(hù)。

　　武夷山景區(qū)是生產(chǎn)武夷巖茶的核心區(qū)，隨著武夷山旅游的快速發(fā)展和市政府對武夷巖茶的宣傳促銷力度的不斷加大，2007年以前不少村民受利益驅(qū)動(dòng)，以山林權(quán)屬問題為借口，在景區(qū)內(nèi)毀林開荒種茶的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如今景區(qū)村民已認(rèn)識(shí)到景區(qū)的保護(hù)發(fā)展和是他們自己和子孫后代永遠(yuǎn)的利益，思想觀念也在逐漸轉(zhuǎn)變，從"要我保護(hù)"向"我向保護(hù)"的觀念轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)保護(hù)為主動(dòng)保護(hù)，景區(qū)周邊群眾已經(jīng)成為武夷山景區(qū)的共同建設(shè)者和保護(hù)者。同時(shí)，通過組織景區(qū)環(huán)保觀光公司，對旅游車輛實(shí)行統(tǒng)一管理，進(jìn)入景區(qū)車輛大大減少，交通環(huán)境得到改善，景區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施得到有效的保護(hù)。

　　（四）景區(qū)與周邊村村民和諧發(fā)展

　　通過實(shí)行"兩權(quán)分離"管理的辦法，按照《物權(quán)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)和中央關(guān)于集體林權(quán)制度改革的精神，維護(hù)了廣大群眾的利益，增加了農(nóng)民的收入。2006年景區(qū)支付各村山林有償使用費(fèi) 212萬元，2007年支付258萬元，2008年達(dá)295萬元，比2006年增長39%。同時(shí)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的扶持力度，景區(qū)與鎮(zhèn)、村、村民實(shí)現(xiàn)了真正意義的和諧發(fā)展，為景區(qū)的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展打牢了基礎(chǔ)。

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