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　　隨著近期一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，我國已經(jīng)步入了一個新的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段。但是整體來看，各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間還缺乏更高層次的統(tǒng)籌和引導，區(qū)域發(fā)展和環(huán)境保護仍然沒有完全形成高度融合、互相促進的良好局面。本版今日刊登理論文章，就新格局下如何統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與環(huán)境保護等問題做詳細闡述，以饗讀者。

　　改革開放以來，我國政府在正確認識基本國情的基礎(chǔ)上，陸續(xù)做出了多項區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策和部署，初步形成了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局。近期，隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等10多個區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，我國已經(jīng)全面啟動了新一輪區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略部署。

　　雖然本輪區(qū)域發(fā)展規(guī)劃較以往更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境保護，但從國家整體角度來看，目前還存在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃布局層次較多，各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略定位和指導路線較為模糊，各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間缺乏更高層次的統(tǒng)籌和引導、缺乏與其他規(guī)劃的實質(zhì)性銜接與合作等問題，極易產(chǎn)生不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同構(gòu)性和資源配置的重復性等問題。目前，有些區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展總體思路尚未真正擺脫傳統(tǒng)模式，還存在著“等、靠、要”的思想，有些地區(qū)不顧環(huán)境資源承載能力，“鋪攤子、上項目、要政策”的問題還比較突出。因此，在新的格局下如何統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)共贏，是推進新一輪全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃需要認真審度的問題。

　　環(huán)境保護在新一輪區(qū)域發(fā)展中的地位和作用

　　■閱讀提示

　　以環(huán)境保護優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局和區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以環(huán)境保護機制體制創(chuàng)新推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮環(huán)境保護在區(qū)域發(fā)展中作為“主力軍”、“調(diào)節(jié)閥”、“突擊隊”和“先行者”的作用。

　　在新一輪的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局下，應牢固樹立以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的理念，把改善環(huán)境質(zhì)量、維護生態(tài)環(huán)境安全放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置。以環(huán)境保護優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局，科學進行區(qū)域主體功能區(qū)規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境管理空間新格局；以環(huán)境保護優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加大節(jié)能減排力度，提高環(huán)境準入門檻，加大環(huán)境綜合整治力度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，努力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；以環(huán)境保護機制體制創(chuàng)新推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深化區(qū)域環(huán)境管理機制體制改革，加強區(qū)域環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟政策，積極探索區(qū)域環(huán)境保護一體化的合作新模式，探索出一條“代價小、效益好、排放低、可持續(xù)”的區(qū)域環(huán)境保護新路子。

　　環(huán)境保護在新一輪區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略定位主要有以下幾個方面:

　　一是充分發(fā)揮環(huán)境保護在區(qū)域發(fā)展中的“主力軍”作用。一方面，在區(qū)域城市規(guī)劃、資源開發(fā)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大決策過程中，應充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，充分評估經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響；另一方面，打造良好的生態(tài)環(huán)境，有利于區(qū)域在對外招商和合作交流中樹立良好的形象，為區(qū)域發(fā)展爭取有利機遇。

　　二是充分發(fā)揮環(huán)境保護在區(qū)域發(fā)展中的“調(diào)節(jié)閥”作用。要充分發(fā)揮環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境影響評價、污染物總量控制和行業(yè)準入等政策制度在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的“調(diào)節(jié)閥”作用，通過提高環(huán)境準入門檻、嚴格環(huán)評審批、強化環(huán)境監(jiān)管等措施，嚴格控制“兩高一資”、產(chǎn)能過剩、重復建設(shè)行業(yè)的項目準入。建立領(lǐng)導干部環(huán)境保護激勵和問責機制，把環(huán)保績效作為干部考核任用的重要依據(jù)。

　　三是充分發(fā)揮環(huán)境保護在區(qū)域發(fā)展中的“突擊隊”作用。在新的區(qū)域發(fā)展格局下，要進一步加大淘汰落后產(chǎn)能和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，大力推進清潔生產(chǎn)，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟作為推動節(jié)能減排工作的重要手段之一；著力推進工程減排，加強污水處理設(shè)施和脫硫設(shè)施建設(shè)；最終形成以政府為主導、企業(yè)為主體、全社會共同推進的節(jié)能減排工作格局。

　　四是充分發(fā)揮環(huán)境保護在區(qū)域發(fā)展中的“先行者”作用。一方面要優(yōu)先解決人民群眾和社會最根本、最迫切的環(huán)境問題，切實保障人民群眾的飲用水安全，提高人民群眾的生活質(zhì)量，增進人民福祉；另一方面要繼續(xù)深入開展環(huán)境執(zhí)法專項行動，加強環(huán)境應急體系建設(shè)，提高突發(fā)環(huán)境事件的應急處置能力，加大環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息公開力度，做好信訪案件處理、行政復議和政務公開工作，切實解決群眾反映強烈的環(huán)境問題，維護人民群眾的環(huán)境權(quán)益。

　　正確處理“好”與“快”的關(guān)系，加大產(chǎn)業(yè)環(huán)境調(diào)控力度

　　■閱讀提示

　　充分發(fā)揮環(huán)境影響評價對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控作用，通過技術(shù)改造、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評等手段積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步推動流域性、區(qū)域性、行業(yè)性節(jié)能減排，大力發(fā)展新型能源。

　　在新的區(qū)域快速發(fā)展形勢下，要牢固樹立以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的理念，正確處理“好”與“快”的關(guān)系，要“好”字當頭，加大產(chǎn)業(yè)環(huán)境調(diào)控力度，積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，合理配置環(huán)境資源，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　充分發(fā)揮環(huán)境影響評價對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控作用。不但要堅持實施具體項目環(huán)評，更要努力推進區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃環(huán)評工作。通過對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境資源承載能力進行分析，從區(qū)域全局出發(fā)，對區(qū)域內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間布局、重大開發(fā)項目以及資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，科學設(shè)定整個區(qū)域的環(huán)境容量，限定區(qū)域內(nèi)的排污總量，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)等引發(fā)新的區(qū)域性環(huán)境問題。

　　用高新技術(shù)和清潔生產(chǎn)技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。加大淘汰落后產(chǎn)能力度，建立退出企業(yè)的補償機制，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。區(qū)域內(nèi)各地方應因地制宜，積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，培育發(fā)展綠色生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，促進服務業(yè)與工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極開發(fā)新能源和可再生能源，不斷向低碳經(jīng)濟邁進。

　　以區(qū)域環(huán)境規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評為重要手段，加大對中西部承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的調(diào)控力度。嚴把產(chǎn)業(yè)準入關(guān)，避免低水平簡單復制，對承接項目的備案或核準嚴格執(zhí)行有關(guān)能耗、物耗、水耗、環(huán)保、土地等標準，做好水資源論證、節(jié)能評估審查、職業(yè)病危害評價等工作。加強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察和調(diào)控工作。

　　進一步加大節(jié)能減排力度，通過實施一系列節(jié)能減排工程和配套政策，進一步推動流域性、區(qū)域性、行業(yè)性節(jié)能減排，提高能源利用效率，大力發(fā)展新型能源。大力推進流域水污染、城市大氣污染、固廢污染以及重金屬污染、噪聲污染、核輻射污染等突出環(huán)境問題的綜合防治，利用各區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程的契機，加快推進環(huán)境保護一體化進程。

　　針對各區(qū)域的水環(huán)境污染狀況，應統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)的重點流域、飲用水水源地和近岸海域水體質(zhì)量的監(jiān)測和控制，實施COD、氨氮總量控制，深化并繼續(xù)推進主要水污染物減排，加強治污設(shè)施的運行管理，提升水污染防治水平。繼續(xù)深入推進重點流域水污染防治工作，探索流域的跨區(qū)域合作治理模式，加強上下游水污染防治一體化，加快建立健全上下游生態(tài)補償機制，平衡跨區(qū)域水污染防治的各方利益。

　　針對各區(qū)域的大氣污染狀況，應以改善大氣環(huán)境質(zhì)量和保護群眾身體健康為切入點，以主要污染物總量控制為手段，以城市、區(qū)域大氣污染防治和重點行業(yè)污染控制為重點，推進多污染物綜合控制。全面加強對SO2、氮氧化物、顆粒物排放的控制，加強節(jié)能、提高能效，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，充分利用協(xié)同效應，控制溫室氣體排放。建立科學的空氣質(zhì)量評價標準體系，盡快進行細顆粒物和灰霾天氣的檢測評價試點工作。針對長三角、珠三角以及京津冀等城市經(jīng)濟圈，建立完善空氣質(zhì)量檢測網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。針對都市帶區(qū)域內(nèi)汽車尾氣污染問題日益突出的情況，應加大電動汽車、清潔能源汽車的研發(fā)生產(chǎn)政策傾斜和投資力度。

　　加大區(qū)域環(huán)境管理機制體制和政策創(chuàng)新力度

　　■閱讀提示

　　深化區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)改革，建立完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制、科學的環(huán)境績效考核和目標責任制以及有效的監(jiān)督機制，加快區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)察、應急預警的現(xiàn)代化、標準化和一體化建設(shè)進程。

　　深化區(qū)域環(huán)境管理機制體制改革。在區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)方面，應深化區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)改革，健全區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置，成立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強部門間、區(qū)域間環(huán)境問題的協(xié)調(diào)管理工作。在區(qū)域環(huán)境管理機制方面，應建立完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制、科學的環(huán)境績效考核和目標責任制以及有效的監(jiān)督機制，建立各部門之間重大事項決策相互通報和協(xié)調(diào)機制，完善環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息共享機制，構(gòu)建環(huán)境保護多元化投融資體系和投入機制，探索建立政府—公眾—市場各負其責的環(huán)境監(jiān)管機制。在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管能力方面，要加快區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)察、應急預警的現(xiàn)代化、標準化和一體化建設(shè)進程。建設(shè)覆蓋全區(qū)域各級環(huán)保行政部門的綜合管理平臺，實現(xiàn)各級環(huán)保部門的協(xié)同執(zhí)法和管理。不斷完善環(huán)境保護的公眾參與機制，及時公布區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息和企業(yè)排污狀況信息，實現(xiàn)環(huán)境管理決策的公眾監(jiān)督與參與。

　　努力探索新的區(qū)域環(huán)境保護合作機制。在區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展過程中，應打破行政界限，加強區(qū)域環(huán)保合作，實施區(qū)域環(huán)境保護一體化。充分發(fā)揮綜合決策委員會、聯(lián)席會議、城市聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、民間組織等協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，建立完善區(qū)域環(huán)境合作、協(xié)調(diào)以及信息共享機制，加強城市間、區(qū)域間的合作以及區(qū)域與外部更大范圍的合作。建立健全區(qū)域、流域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控管理模式，加強對跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染的協(xié)調(diào)處理能力，統(tǒng)一協(xié)調(diào)重大建設(shè)項目和規(guī)劃的環(huán)境影響評價，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一信息共享和應急響應，統(tǒng)一污染聯(lián)合治理，防止產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移。

　　積極創(chuàng)新試點區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟政策。新區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局下，各區(qū)域應大膽創(chuàng)新，先行先試，積極探索運用市場機制和價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段加強環(huán)境保護。研究建立有利于環(huán)境保護的綠色保險、綠色信貸、綠色貿(mào)易等環(huán)境經(jīng)濟政策，開展污染責任保險試點，建立環(huán)境損害賠償機制。加快推進“以獎促治、以獎代補、以補促提”等環(huán)境經(jīng)濟政策實施。要支持和鼓勵有條件的地區(qū)先行開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作，探索符合本區(qū)域?qū)嶋H的排污權(quán)交易相關(guān)管理制度和技術(shù)規(guī)定。要創(chuàng)新環(huán)境保護資金運用機制，鼓勵與環(huán)境效益掛鉤的資金補助方式，建立和完善各類資源有償使用制度和各種生態(tài)補償制度。要加快推進資源性產(chǎn)品價格體系改革，建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境成本等全成本的價格機制。在新一輪區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃發(fā)展中，需要因地制宜，深入分析我國“四大板塊”的經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展形勢，剖析資源環(huán)境問題產(chǎn)生的深層次原因。以社會經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以環(huán)境容量和生態(tài)功能區(qū)劃為重要依據(jù)，研究提出統(tǒng)籌其經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的戰(zhàn)略和政策建議。

　　東部地區(qū)要更加注重節(jié)約利用土地、水等資源，提高資源利用效率，遏制耕地過度消耗和環(huán)境污染加劇的趨勢。從側(cè)重解決突出環(huán)境問題、排污總量削減向總量約束與質(zhì)量引導并重、經(jīng)濟發(fā)展與改善人居環(huán)境并重上轉(zhuǎn)變，從側(cè)重工業(yè)污染防治向工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及生活面源污染防治并重上轉(zhuǎn)變。在注重治理COD、SO2、總磷、總氮等傳統(tǒng)污染物的同時，加強細顆粒物、重金屬、VOCs、電子垃圾、電磁電離輻射以及噪聲等污染的治理。加大對區(qū)域內(nèi)重點流域和城鎮(zhèn)內(nèi)河道的綜合和深度治理力度，切實改善流域水質(zhì)，保證飲用水水源地安全。積極利用東部沿海地區(qū)的技術(shù)優(yōu)勢，以3S(GIS、GPS、RS)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)以及最新的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為技術(shù)支撐，構(gòu)建東部沿海“長三角”、“珠三角”、“京津冀”三大經(jīng)濟圈的區(qū)域環(huán)保一體化網(wǎng)絡，實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)的流域、大氣等污染動態(tài)的協(xié)同監(jiān)測和聯(lián)防聯(lián)控。

　　中部地區(qū)要注重加強大江大河及其主要支流源頭區(qū)、重點水源涵養(yǎng)區(qū)、水土流失嚴重區(qū)、自然保護區(qū)和調(diào)水工程水源地等生態(tài)敏感脆弱區(qū)的生態(tài)建設(shè)與保護。加強鄱陽湖、洞庭湖等重點濕地的生態(tài)恢復與保護。進一步加大環(huán)境污染防治力度，完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施及其配套設(shè)施并保障穩(wěn)定運行，嚴格控制入河污染物的排放總量。加大重點城市大氣污染防治力度，研究制訂長株潭、武漢、河南中原城市圈地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治方案。加速山西、河南等省的煤炭、焦化、冶金、電力、化工、建材等重污染型產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推進傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)循環(huán)化。充分利用國家中部崛起戰(zhàn)略的機遇，推進綠色能源與低碳經(jīng)濟發(fā)展，探索資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的路子。針對中部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省的特點，加大農(nóng)村面源污染防治力度，切實改善農(nóng)村環(huán)境。

　　西部地區(qū)要加大對生態(tài)環(huán)境的保護力度，穩(wěn)步推進退耕還林、退牧還草、天然林保護、水土流失治理、三江源生態(tài)保護等重大工程建設(shè)，高度重視西南地區(qū)石漠化地區(qū)、甘南黃河水源補給區(qū)、青海湖周邊地區(qū)等重點區(qū)域的生態(tài)保護和治理。繼續(xù)加強三峽庫區(qū)、滇池等地的水環(huán)境污染治理，提高西部地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，切實保護西部地區(qū)這塊生態(tài)安全屏障。加強環(huán)境政策創(chuàng)新，加大對邊疆少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護資金、項目、政策等的扶持力度，努力推進環(huán)境公共服務均等化。加快實施生態(tài)補償政策，逐步提高國家級公益林生態(tài)效益補償標準，增加對上游地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付。積極推進益貧型環(huán)境保護政策，在政策傾斜的同時，發(fā)展生態(tài)旅游與特色種植業(yè)，切實改善西部邊疆少數(shù)民族地區(qū)生活水平。

　　東北地區(qū)則要提高環(huán)境準入門檻，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，加大力度推進松花江、遼河、鴨綠江等流域和界河的水污染治理。積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，以能源、原材料、裝備制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等為重點，在企業(yè)園區(qū)、行政區(qū)域等層面開展循環(huán)經(jīng)濟試點。加大對水、礦產(chǎn)等重點資源開發(fā)的環(huán)境評價和環(huán)境監(jiān)管工作力度，積極推進資源開發(fā)補償機制和資源產(chǎn)權(quán)交易制度的建立。加大對資源枯竭型城市歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理的支持力度，實現(xiàn)資源型城市經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。