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專家：中國可持續(xù)城市化面臨八大挑戰(zhàn)
（七）城市的“資本化”驅(qū)動對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 2000年以后，以“土地資本化”為主要驅(qū)動力的中國的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配，使各級政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，拓展城市空間，推動城市化。這一以“土地財政”為核心的城市“資本化”驅(qū)動，凸顯了四大悖論。 （1）導(dǎo)致可持續(xù)城市化的“目的悖論”。城市化、可持續(xù)城市化的目的是為了“城市，讓生活更美好”，是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來的生活水平提高和生活質(zhì)量改善。但是，試圖通過“土地財政”來解決城市化、城鎮(zhèn)化資金不足，進(jìn)而實現(xiàn)城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，實際效果是：在持續(xù)升溫的“賣地”“為民”、“賣地”為城市發(fā)展、“以地生財”的目標(biāo)追求中，手段成為目的。近10年來，各地土地出讓金收入在地方財政收入中比重不斷提升。中國指數(shù)研究院的監(jiān)測顯示，2010年，120個城市土地出讓金同比增加50%，達(dá)到18814.4億元，創(chuàng)歷史新高。（《新京報》2011年1月8日）這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的促進(jìn)城市化的方式，居民不僅難以享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來的實惠，反而因買房壓力越來越大而感到生活壓力越來越大，幸福感也隨之下降。顯然，手段（賣地——獲取城市化資金）與目的（獲取城市化資金——公共服務(wù)最大化，居民生活水平提高）的關(guān)系被顛倒、被扭曲了。 （2）導(dǎo)致可持續(xù)城市化的“經(jīng)濟(jì)悖論”。第一，土地資本擴(kuò)張加劇土地稀缺，設(shè)置了自身擴(kuò)張的空間障礙。馬克思說過，勞動力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時而調(diào)到這里，時而調(diào)到那里。但城市空間功能的分割使勞動者居住地和工作地趨向遠(yuǎn)端化，居住和通勤成本的增加加大了勞動者的流動障礙，也擠壓了勞動者知識和技術(shù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的空間和時間。這樣，資本擴(kuò)張的要素需求，不僅可能面對數(shù)量的減少，也將遭受質(zhì)量的下降。第二，“土地財政”（土地資本）增加了資本的成本。不僅由于城市土地租金價格日益昂貴，自然資源稀缺，以及由交通運輸問題帶來額外成本，而且，土地的稀缺性和既有分布，使得“尋租”行為廣泛存在，成為腐敗高發(fā)的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。第三，“土地財政”（土地資本）影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里,對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導(dǎo)作用。多年來,地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè),刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮,帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使這些低端產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈的過度發(fā)展占用了大量社會資源,與中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的方針背道而馳。 （3）導(dǎo)致可持續(xù)城市化的“社會悖論”。“社會悖論”集中表現(xiàn)在三個方面：一是在“土地財政”模式下，難免產(chǎn)生高價地進(jìn)而產(chǎn)生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價地、高價房的推動下，會導(dǎo)致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數(shù)市民獲得住房的能力減弱、機(jī)會減少，有損社會公平；三是城市過度擴(kuò)張過程中出現(xiàn)的區(qū)域化、間隔化，使弱勢群體難以享受教育、醫(yī)療、環(huán)境等優(yōu)質(zhì)公共資源。也就是說，與城市社會階層的分化相對應(yīng)，城市的空間資源也被等級化。 （4）導(dǎo)致可持續(xù)城市化的“生態(tài)悖論”。過度的“土地財政”引發(fā)了資本無限制的擴(kuò)張欲望，城市空間、人口規(guī)模跟隨著資本擴(kuò)張而激增，自然資源尤其是不可再生能源日趨緊缺。與此同時，越來越多的自然資源被土地財政、土地資本“機(jī)器”吞噬，變成廢氣、廢水和垃圾，危害生態(tài)環(huán)境，惡化生存環(huán)境。 破解“土地財政”（土地資本）驅(qū)動城市化的重要路徑選擇是：組建“土地資本國資委”，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能，有效評估與監(jiān)控“土地資本化”的規(guī)范運作；同時允許農(nóng)民的“集體土地”、“私有土地”進(jìn)入城市土地市場，通過市場機(jī)制運作，相關(guān)的收入可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，保障農(nóng)民能真正得益；同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾，促進(jìn)可持續(xù)城市化。 （八）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 中國現(xiàn)有農(nóng)村人口是城市人口的2.25倍左右，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾依然突出，新的“雙重二元結(jié)構(gòu)”又在生成。在城市化、現(xiàn)代化成為世界普遍追求的情況下，已納入全球化進(jìn)程的中國的城市化，要不要降低城市化的速度？如何通過“可持續(xù)城市化”、“城市可持續(xù)現(xiàn)代化”，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)全面小康？“十二五”時期，中國要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須以解決農(nóng)民工的市民化為突破，統(tǒng)籌大中小城市發(fā)展。 第一，從“十二五”時期開始起步，用20年時間解決中國“半城市化”（土地城市化明顯快于人口城市化）的問題。也就是說，今后20年，中國需要重點解決3—4億農(nóng)民工的市民化問題。“十二五”時期面臨重要機(jī)遇，已經(jīng)具備“讓農(nóng)民工成為歷史”的基本條件，農(nóng)民工市民化應(yīng)該在短期內(nèi)有實質(zhì)性進(jìn)展。但是，“讓農(nóng)民工成為歷史”有幾個關(guān)鍵性問題。一是農(nóng)民工市民化需要身份和待遇的市民化。農(nóng)民工市民化不僅僅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。與戶籍身份改變相比，獲得市民待遇更為重要、更有實質(zhì)意義。現(xiàn)在全國已經(jīng)有14個省市宣布沒有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口之分了，但是進(jìn)城的農(nóng)民待遇沒有變。結(jié)果，在城市里又構(gòu)筑起一個新的城鄉(xiāng)“雙重二元結(jié)構(gòu)”。因此改變教育、社會保障等一系列待遇更為重要，使戶籍制度本身像計劃經(jīng)濟(jì)時期的糧票一樣自然消亡。二是不能以土地?fù)Q社保，不能以土地?fù)Q農(nóng)民工的市民化。農(nóng)地?fù)Q社保雖是一條路徑，但存在一定的法律問題。因為農(nóng)民的土地權(quán)利是一種財產(chǎn)權(quán)利，受法律保護(hù)，是可以繼承的；而社保本身不是財產(chǎn)權(quán)利，它是政府對公民提供的福利，同時也不能繼承；社保和土地兩者之間不是一個同等、同質(zhì)的東西，不能互換。三是農(nóng)民工市民化的實質(zhì)是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一。實現(xiàn)就業(yè)制度、基本養(yǎng)老制度、公共教育制度、住房保障制度、公共醫(yī)療制度等方面的統(tǒng)一，使農(nóng)民工享有與城市居民同等的權(quán)利和待遇。 第二，低成本發(fā)展小城鎮(zhèn)。我國城鎮(zhèn)化存在的問題和發(fā)展的目標(biāo)決定了我們要走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。什么是中國特色？如何避免“空城”的出現(xiàn)？參照國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)發(fā)展的目的是解決人口轉(zhuǎn)移，在此過程中必須經(jīng)歷一個低成本的發(fā)展期，紐約、舊金山等大城市，在過去的發(fā)展中都經(jīng)歷了外來人口以較低成本進(jìn)城的階段。重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)是我國城鎮(zhèn)化的主要方向，可以重點在大城市郊區(qū)選擇一部分農(nóng)民工集中居住的小城鎮(zhèn)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，把市政工程設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)點向農(nóng)民工居住密度較高的小城鎮(zhèn)和村莊延伸，從而降低農(nóng)民工的生活居住成本。上海寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)的開發(fā)或許為中小城鎮(zhèn)開發(fā)建立了模板。在2002年至今的8年多時間里，羅店鎮(zhèn)從遍布豬棚、牛圈和農(nóng)田的6.8平方公里的郊區(qū)小鎮(zhèn)蛻變?yōu)闇溪毦唢L(fēng)情的宜居新鎮(zhèn)。在新鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)上，羅店突出“營造城市”的理念，將民居、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生態(tài)景觀“三位一體”有機(jī)結(jié)合，圍繞占地280畝的美蘭湖，重新布局公共服務(wù)體系和產(chǎn)業(yè)格局，打造休閑旅游、會務(wù)會展、商業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。羅店鎮(zhèn)集約式的整體開發(fā)模式走出了一條低成本發(fā)展小城鎮(zhèn)、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新路。 （作者：上海華夏社會發(fā)展研究院院長、教授）
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